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Teil II Institutionen und Strukturen

Der Kongress: Reprasentation, Machtkontrolle und Gestaltungswille

Thomas Zittel

1 Einleitung

Die international vergleichende Forschung untersucht Parlamente in der Regel im Licht funktions- und strukturbezogener Kategorien. Funktionalistische Analysen greifen dabei vielfach auf die klassische, auf Walter Bagehot (1990 [1867]) zuruckgehende Unterscheidung zwischen sechs zentralen Parlamentsfunktionen zuruck: die Gesetzgebungs-, die Kontroll-, die Initiativ-, die O¨ ffentlichkeits-, die Wahl-,und die Kommunikationsfunktion. Strukturalistische Analysen sind haufig von der Unterscheidung zwischen kollektivistisch und individualistisch strukturierten Parlamenten gepragt (Esaiasson und Holmberg 1996; Uslaner und Zittel 2006). Im ersten Fall sind die notwendigen Kompetenzen und Ressourcen zur Beteiligung am parlamentarischen Prozess in den Parteigruppierungen gebundelt. Im zweiten Fall werden Ressourcen und Teilhaberechte auf die Ebenen der Parlamentsmitglieder und anderer Organisationseinheiten wie die standigen Ausschusse verlagert (siehe etwa Shaw 1979).

Der US-amerikanische Kongress wird vor dem Hintergrund des von Bagehot abgeleiteten Funktionenkatalogs und im Vergleich zu anderen westlichen Vertretungsko¨ rperschaften als außerordentlich effektives Parlament wahrgenommen. Die Wahlfunktion ist zwar in diesem Fall bedeutungslos. Die Exekutive wird im Prasidialsystem der USA de facto in direkter Volkswahl gewahlt und ist deshalb institutionell gesehen unabhangig von der Legislative. Der Kongress gilt aber im Urteil der einschlagigen Literatur als „starker“ Gesetzgeber (etwa bei Polsby 1975), als durchsetzungsfahiger Wachter der Exekutive (Aberbach 1991; Davidson et al. 2013, S. 330; Gellner und Kleiber 2012, S. 62), und als effektives Reprasentationsorgan gemessen an seiner Responsivitat gegenuber den Interessen der Wahler (Fenno 1978; Jones und McDermott 2010).

Aus einer strukturalistischen Sichtweise wird der Kongress im Vergleich zu den Fraktionenparlamenten der parlamentarischen Demokratien Westeuropas in entsprechenden Analysen als stark individualisiertes Parlament charakterisiert. Seine Binnenorganisation schließt zwar traditionelle Parteistrukturen und -funktionen wie die der Fraktionsversammlung (party caucus) oder des Fraktionsvorsitzenden (majority und minority leader) mit ein. Als zentrale Akteure und damit Zentren der Macht gelten aber stattdessen die standigen Ausschusse (committees) sowie die Kongressabgeordneten selbst (Katz 2007, S. 143ff.; fur eine Darstellung der Binnenstrukturen siehe Davidson et al. 2013). Das Verdikt von David R. Mayhew (1974, S. 27), dass keine Analyse des Kongresses erfolgreich sein kann, die Partei als ihren zentralen Bezugspunkt wahlt, bringt diese aus europaischer Sicht strukturelle Besonderheit der amerikanischen Vertretungsko¨ rperschaft pragnant auf den Punkt.

Die US-amerikanische Verfassung legt wichtige Grundlagen fur die funktionalen und strukturalistischen Eigenarten der Vertretungsko¨rperschaft des Landes. Sie verankert die Legislativfunktion in einem bikameralen Verfassungsorgan, das wir Kongress nennen, und das den Senat und das Reprasentantenhaus umfasst. Wahrend in der ersten Kammer die 50 Bundestaaten mit je jeweils 2 Abgeordneten vertreten sind, setzt sich das Reprasentantenhaus als die gro¨ßere zweite Kammer aus 435 Abgeordneten zusammen. Hinzu kommen sechs nicht stimmberechtigte Delegierte, die u. a. den District of Columbia sowie sogenannte territories wie Guam und Puerto Rico vertreten. Die stimmberechtigten Mitglieder der beiden Kammern werden nach der relativen Mehrheitswahl in Einpersonenwahlkreisen gewahlt.

Der amerikanische Bikameralismus ist im Licht der US-amerikanischen Verfassung in einer symmetrischen Form ausgestaltet (symmetrischer Bikameralismus). Diese spezifische Form des Bikameralismus zeichnet sich dadurch aus, dass beiden Kammern in gleicher Weise zentrale Kompetenzen zugewiesen sind. So sind die beiden Kammern des Kongresses in der Gesetzgebung nahezu gleichberechtigt. Eine Ausnahme bilden Haushaltsgesetze, die ihren Ursprung nur im Reprasentantenhaus haben durfen. Der Senat andererseits ist alleinig bei der Ratifikation internationaler Vertrage oder bei der Ernennung von Beamten und Richtern eingebunden.

Der Kongress ist laut Verfassung der zentrale Gesetzgeber im politischen System der USA. Das Initiativrecht liegt alleine auf seiner Seite, der Prasident hat uber sein aufschiebendes Vetorecht lediglich negative Einflussmacht, der zudem durch eine 2/3 Mehrheit im Kongress Grenzen gesetzt werden ko¨nnen. Aufgrund der im US-amerikanischen Prasidialsystem fehlenden Wahlfunktion des Kongresses sind seine gesetzgeberischen Aktivitaten zudem nicht durch die gleichzeitige Verantwortung fur die Stabilitat der Regierung beeinflusst. Die Kontrollfunktion des Kongresses ist in der Verfassung nicht explizit geregelt. Sie ist allerdings aus seiner Rolle des Gesetzgebers als sogenannte implied power abgeleitet worden. Der Supreme Court hat in seiner Urteilspraxis deutlich gemacht, dass die effektive Ausubung der verfassten gesetzgeberischen Rolle des Kongresses ohne die Ausubung von weitgehenden Kontrollrechten nicht denkbar ist‚ und dass somit das Recht auf Exekutivkontrolle bei der Verfassungsauslegung ‚mitgedacht' werden muss (Fisher 2007, S. 155–191).

Das Wahlrecht, das die Ausubung der Reprasentationsfunktion des Kongresses beeinflusst, ist in den USA in weiten Teilen eine Sache der Bundesstaaten. Die Verfassung schreibt allerdings im Fall des Reprasentantenhauses eine Legislaturperiode von 2 Jahren fest. Mit dieser im internationalen Vergleich auffallig kurzen Legislaturperiode soll die zweite Kammer des Kongresses nach dem Willen der Verfassungsgeber gewollt eng an die Interessen der Wahler angebunden werden. An diesem Punkt findet sich ein wichtiger Unterschied zur ersten Kammer, dem Senat. Die US-amerikanischen Senatoren sind jeweils auf 6 Jahre gewahlt und so nach dem Willen der Verfassungsgeber weniger stark von tagespolitischen Stimmungen beeinflusst (Jacobson 2013; Loomis 2011). Mit der Staffelung der Amtszeiten der Senatoren, die zu einem Austausch von einem Drittel der Mitglieder im Turnus von zwei Jahren fuhrt, soll jedoch auch in diesem Fall die Reprasentationsfunktion des Kongresses gestarkt werden.

Verfasste Kompetenzen und Strukturen mussen in der Politik in politisches Handeln ubersetzt werden, damit sie empirisch bedeutsam sind. Aus dieser Pramisse ergibt sich die weitere Zielsetzung des vorliegenden Beitrags und seine Gliederung in vier Hauptteile. In einem ersten und zweiten Teil werden die funktionalen und organisatorischen Besonderheiten des Kongresses auf die Handlungsebene zuruckgefuhrt, d. h. auf jeweils spezifische Handlungsstrategien seiner Mitglieder. Dabei wird eine dezidiert international vergleichende Perspektive eingenommen und die aus dieser Sicht wesentlichen Eigenarten des Kongresses thematisiert. Entwicklungen uber Zeit bleiben in diesen beiden Teilen ohne Beachtung. In einem dritten Teil wird dahingegen die Frage nach wichtigen Veranderungen in den identifizierten Handlungsstrategien im Zeitverlauf gestellt. Ein vierter Teil thematisiert die Grunde fur die identifizierten Handlungsmuster im Licht der einschlagigen Literatur zum Thema. Der Beitrag schließt mit einem kurzen Fazit zu den wesentlichen Einsichten, die aus den vorgestellten U¨ berlegungen und Beobachtungen gefolgert werden ko¨nnen.

 
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