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2.1.2. Gefälligkeiten in der Korruption

Wenn man vom „Buffet der Gefälligkeiten“ spricht werden Gefälligkeiten der Bestechung und Vorteilsgewährung, ebenso wie die Wünsche der Bestechlichen und Vorteilsannehmenden, verglichen mit einem Buffet, bei dem immer wieder nach genommen werden kann, von verschiedenen Arten der Vorspeise, über den Hauptgang zum Dessert. Bestechung bedeutet nicht immer das Zahlen von Geldmitteln. Neben Geld zählen Sachwerte aller Art, ob Fahrzeuge, Schiffe, Flugzeuge oder Immobilien zu den häufigsten Begehrlichkeiten, ebenso wie Dienstleistungen aller Art bspw. Urlaubs- und Luxusreisen oder die Teilnahme an besonderen Veranstaltungen wie Sportevents oder Lustreisen nach Budapest. Eine Herausforderung im juristischen Bereich ist daher bei Korruptionsverfahren die Bestechungshandlungen den jeweiligen konkreten Amtshandlungen zuzuordnen. Eine abstrakte Verbindung zwischen Vorteil und Amtshandlung ist daher nicht ausreichend, jedoch muss dafür nicht immer detailliert der Anlass oder die Ausführung exakt feststehen. Dies bedeutet, dass eine Beeinflussung von Amtsträgern über eine längere Zeit hinweg nicht strafbar ist, wenn zunächst keine konkrete Gegenleistung gefordert wird. In der Literatur wird dies auch als „Anfütterung“bezeichnet. Dadurch können Abhängigkeitsverhältnisse entstehen, die nicht nur schwer zu durchschauen sind, sondern auch nicht sanktioniert werden können. Dies ist besonders für die Untersuchung der Ziele und Auswirkungen von Korruption für die beteiligten Individuen relevant, da die beschriebenen Umstände Auswirkungen auf das Entdeckungsrisiko und die Strafbarkeit haben. Doch nicht nur die Beweisbarkeit in der Erfüllung der Tatbestände ist eine Herausforderung, sondern auch die Komplexität verschiedener Korruptionskonstellationen. In diesem Zusammenhang sei aus Gründen der Abgrenzung die Ämterpatronage erwähnt, bei der es um die Vergabe von Posten in Behörden je nach Parteibuch geht, insbesondere bei Regierungswechseln, und somit korruptive Nährsubstanz bieten, jedoch nicht direkt mit einer Beeinflussung der Auftragsvergabe in Verbindung stehen müssen.

2.1.3. Erscheinungsformen und der Korruption – Definition von Amtsträgern und Behörden

Korruption zu erklären, ist ob ihrer vielfältigen Erscheinung und Ausprägung, nicht immer einfach. Im Folgenden sollen verschiedene Konstellationen und Abhängigkeitsformen gezeigt werden, welche in dieser Form immer wieder in Korruptionsverfahren auftauchen.

Mit zunehmender Komplexität und Dauer eines Korruptionsnetzwerkes steigt auch die Undurchsichtigkeit und Unmöglichkeit der Zuordnung einer Gefälligkeit zu einer Handlung. Damit Korruption funktioniert, müssen Absprachen durch beide Seiten getroffen werden, d.h. durch eine oder mehrere Personen der Privatwirtschaft und mindestens einer Person der Behörde, welche als staatliche Organisationseinheit und Trägerin hoheitlicher Rechte die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Auf Seiten der Behörde stellt dies ein Amtsträger im Sinne des §11 StGB dar, denn nur dieser kann nach §331 – 334 StGB bestochen werden:

Amtsträger sind somit Beamte und Richter, sowie Beschäftigte des öffentlichen Dienstes, die in einem Amtsverhältnis stehen oder sonst in einer Behörde Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen.

Dabei ist es nicht immer leicht, auf Anhieb festzustellen, ob eine öffentliche Körperschaft bzw. Behörde vorliegt. Es gibt unzählige Erscheinungsformen öffentlicher Körperschaften und Subformen, deren Erläuterung hier aber den Rahmen sprengen würde. Des besseren Verständnisses wegen wird im Folgenden immer von einer Behörde der Allgemeinen Aufbauordnung in der Regelorganisation deutscher Behörden gesprochen. Sie bildet im Auftragsvergabewesen das Gegenstück zu den Unternehmen, welche sich auf öffentliche Ausschreibungen bewerben. Behörden haben aufgrund ihrer Aufgabe, Organisation und Struktur, aber auch ihres Personals, eine besondere Stellung im deutschen Wirtschaftskreislauf.

Was unterscheidet die Stellung einer Behörde von einem Unternehmen? Eine Abgrenzung von Behörden zu privatwirtschaftlichen Gebilden wird bereits in der gesetzlichen Definition deutlich: Nach §1 IV VwVfG wird eine Stelle als Behörde bezeichnet, wenn diese Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Damit ist die Verwaltung des Staates Ziel und Aufgabe jeder Behörde, somit auch per se Teil der Exekutive. Die speziellen Zuständigkeiten der jeweiligen Behörden ergeben sich aus konkretisierten Rechtsverordnungen bzw. Ländergesetzen. So werden Behörden als Träger öffentlicher Rechte definiert, welche die alleinige Autorität des Staates wahrnehmen. An dieser Beschreibung wird deutlich, dass das wichtigste Alleinstellungsmerkmal die Monopolposition einer Behörde ist. Innerhalb der Gemarkung Frankfurt am Main stellt bspw. das Hochbauamt diejenige Behörde dar, welche die alleinige Zuständigkeit für Gebäudesicherheit, Controlling, Grundwasser, Baugrundkataster, sowie weiterer beschriebener Aufgaben, begründet. Daneben existiert keine weitere zuständige Körperschaft. Die Ausschreibung öffentlicher Aufträge aus den oben genannten Zuständigkeitsbereichen erfolgt daher immer von dieser Behörde. Der Definition des Monopols folgend, welches eine Marksituation beschreibt, bei der nur ein Verkäufer, aber mehrere Nachfragende existieren, hat eine Behörde ein rechtliches Monopol inne.

Darüber hinaus gibt es Sonderfälle, die je nach Stellung der Organisation gesondert zu beurteilen sind: Bedienstete, die in Unternehmen tätig sind, bei denen öffentliche Körperschaften beteiligt sind, sind keine Amtsträger im Sinne der Definition, da sie gesondert zu Aufgaben der öffentlichen Verwaltung berufen werden müssen. Darunter fallen bspw. Flughäfen oder Bahnhöfe. Ebenso ist nach dieser Definition ein Angestellter von VW kein Amtsträger, obwohl das Land Niedersachen am Unternehmen beteiligt ist.

Da längst nicht jede Korruptionsform bekannt ist und auch die Vielfältigkeit dieses Phänomens den Rahmen dieser Arbeit übersteigt, sollen an dieser Stelle nur die häufigsten bzw. relevantesten Konstellationen im Einklang der für diese Arbeit gültige Definition erläutert werden. Zur Vereinfachung wird in den nun genannten Beispielen von Zahlungen gesprochen, dies kann natürlich durch jede beliebige Gefälligkeit ersetzt werden. Die nun vorgestellten Formen werden anhand des Verhältnisses Zahlung/Handlung, Zeit, Netzwerkdimension, Beteiligte und Strafbarkeit unterschieden.

Die bekannteste aller Korruptionsformen ist die Bestechung eines einzelnen Amtsträgers durch eine einzelne Person der Privatwirtschaft:

Abbildung 1: Einmalige Zahlung für eine Handlung (Vorteil)

Bei dieser, sehr häufig auftretenden Form ist eine klare Zuordnung der Zahlung zu einem konkreten Vorteil möglich. Die bestechende Person fordert von einem Amtsträger eine konkrete Leistung, die unmittelbar auf die Zahlung erfolgt. Hierbei ist kein Netzwerk entstanden, die Beziehung der beiden Personen beruht auf einer einmaligen Situation bspw. einer öffentlichen Ausschreibung durch eine Kommune. Nach Abschluss des Vergabeverfahrens löst sich die Beziehung der Beteiligten wieder auf. Eine weitere „Zusammenarbeit“ ist nicht vorgesehen, da für die Privatperson kein weiterer Nutzen besteht und für den Amtsträger keine weiteren Vorteile zu erwarten sind. Eine Strafbarkeit ist hier prinzipiell gegeben, die Bestimmungen der §§331 – 334 StGB greifen hier. Zwar ist die juristische Betrachtung meist eindeutig, jedoch gestaltet sich die Aufklärung eines solchen Sachverhalts als schwierig, da die Entdeckungswahrscheinlichkeit aufgrund der geringen Anzahl der Beteiligten sehr gering ist. Führen keine weiteren Umstände zur Erkennung einer Korruptionsbeziehung, bleibt diese Konstellation im Dunkeln.

Schon eine Veränderung des Faktors Zeit führt zu einer Schwierigkeit in der Beweisbarkeit. Wird bewusst eine auf längere Nutzbarkeit ausgelegte Korruptionsbeziehung angestrebt, ist oft die Zahlung nicht eindeutig mit einem Vorteil in Verbindung zu bringen und somit die Tatbestandsmäßigkeit der Bestimmungen des StGB nicht erfüllt. Dies wird beim „Anfüttern“ ausgenutzt, welche als „subtile Strategie zur Herstellung von Abhängigkeiten“bezeichnet wird:

Abbildung 2: „Anfüttern“

Durch die Schaffung einer Abhängigkeit fühlt sich der Amtsträger zum späteren Zeitpunkt verpflichtet, für seine Annehmlichkeiten eine Gegenleistung zu erbringen, ähnlich wie in der Ämterpatronage, um so seine Bedeutung für seine Korruptionspartner zu unterstreichen. In dieser Form ist die Anzahl der Beteiligten sehr gering, jedoch entwickelt sich diese Art von Beziehung oftmals zu einem Korruptionsnetzwerk, in deren Verlauf die Zahl der Beteiligten steigt.

Bei einer weiteren Zunahme der Komplexität ist die Strafbarkeit pauschal nicht mehr bestimmbar. Insbesondere, wenn eine Vorteilsgewährung durch einen einzelnen Amtsträger nicht mehr möglich ist, entstehen Mehrpersonengeflechte, bei denen unterschiedliche Rollen und somit eine differenzierte Strafbarkeit gegeben ist. Der Aufbau solcher Strukturen benötigt Zeit, dafür sind die Verbindungen nicht auf einzelne Sachverhalte beschränkt sondern zur Nutzung auf Dauer angelegt. Zuwendungen und Vorteile werden jahrelang gewährt, der Zusammenhang zwischen Diensthandlung und Zahlung ist aber oft schwer nachzuweisen. Dabei muss nicht immer die gleiche Person in Kontakt mit dem oder den Amtsträgern stehen, dies können auch wechselnde Besetzungen sein, was gerade bei großen Korruptionsnetzwerken der Fall ist. Im aktuellen Bestechungsskandal des Nutzfahrzeugherstellers MAN sind über 100 Personen beteiligt, davon sind etwa die Hälfte Mitarbeiter des Konzerns, inklusive des inzwischen ehemaligen Vorstandsvorsitzenden. Hieran wird das Wachstumspotential dieses Netzwerks deutlich, dass sich bis 2004 zu einem „Schmiergeldsystem mit Bargeld“im bereits genannten Umfang entwickelt hat. Diese Netzwerke wachsen über die Nutzungsdauer immer weiter an, da immer mehr Personen ins „Vertrauen“ gezogen werden müssen bzw. bei Positionswechsel entsprechende Nachfolger neu eingeschätzt und ebenfalls in die Verbindungen integriert werden müssen.

Abbildung 3: Entstehung eines Korruptionsnetzwerkes – Zahlungen und Leistungen sind zeitlich und sachlich unabhängig, dabei nimmt die Komplexität erheblich zu

Dabei müssen nicht immer Großkonzerne oder multinationale Organisationen auftreten, diese Art von Korruptionsbeziehungen entstehen in kleinerer Dimension im alltäglichen öffentlichen Umfeld. So wurde 2011 der Leiter der Autobahnmeisterei Herrenberg festgenommen, da er zusammen mit diversen Firmen über Jahre hinweg ein System aus Scheinrechnungen, Bestechung und Vorteilsnahme auf Kosten des Steuerzahlers aufbaute. Insgesamt stehen dabei 34 Personen unter Tatverdacht. Doch nicht nur die zunehmende Komplexität eines Netzwerkes kann die strafrechtliche Aufklärung erschweren oder gar verhindern, sondern auch die Ausnutzung rechtlicher Konstellationen. Werden Subunternehmer eingesetzt, ist die Strafbarkeit betreffend der Beeinflussung eines Amtsträgers nicht gegeben. Fraglich ist dabei jedoch, wer aus diesem Sachverhalt profitiert und wer den Schaden trägt.

Abbildung 4: Indirekte Wettbewerbsverzerrung

Hier (siehe Abbildung 4) ist deutlich zu erkennen, dass der Amtsträger in keiner Weise beeinflusst wird. Somit entfallen also Strafbarkeiten nach §§331 – 334 StGB. Die illegitime, wettbewerbsverzerrende Beeinflussung der Privatperson durch einen Subunternehmer ist ggf. durch die §§ 299, 300 StGB strafbar. Der interessante Aspekt hierbei ist jedoch, dass Korruptionszahlungen auf irgendeine Art refinanziert werden müssen. Hier ist es naheliegend, dass die hier benannte Privatperson entsprechende „unerwartete“ Mehrkosten bei der öffentlichen Körperschaft anmeldet. Somit findet im Umfeld der öffentlichen Ausschreibung eine Bereicherung einiger Weniger auf Kosten der Allgemeinheit statt.

Bei den nun erläuterten Formen handelt es sich um die für diese Arbeit relevanten Konstellationen. Da die meisten aller Korruptionsverfahren in diesen oder leicht variierten Systematiken erscheinen, sollen anhand dieser Formen die Ziele und Auswirkungen von Korruption auf die beteiligten Elemente der Auftragsvergabe (Behörden/Unternehmen/Einzelakteure) untersucht werden. Weitere Klassifikationen bestehen je nach Erläuterung und Detailierungsgrad. In „Private Corruption and its Actors“ unterscheidet RABL Korruption ohne spezielles Kriterium, sondern lediglich nach Art der Erscheinung: Öffentliche und privatwirtschaftliche Korruption, nationale und internationale Korruption, systemische und situative Korruption, nachfragegesteuerte und angebotsbestimmte Korruption, usw. BANNENBERG unterscheidet Korruption prinzipiell nach vier Gruppen: Einzelfallkorruption, Gewachsene Beziehungen, Netzwerke und Korruption im Rahmen organisierter Kriminalität.

 
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