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3 Die Entwicklung der Sozialordnung und der Wohlfahrtsorganisationen in Deutschland

Gerade in Deutschland hat sich aufgrund der historischen Ereignisse eine in Europa einzigartige Empfindung „moralische[r] und soziale[r] Pflicht“, freiwillige Arbeit zu leisten, entwickelt, die sich „in entsprechenden Strukturen niedergeschlagen hat, die entschieden dem Subsidiaritätsprinzip[1]folgen“ (Gaskin et al. 1996, S. 185). Das Wort „subsidiär“ stammt vom lateinischen Begriff „Subsidium“, das ins Deutsche mit Hilfe, Unterstützung oder Reserve übersetzt werden kann (Fremdsprachenredaktion Compact 2010, S. 399). „Subsidiarii“ sind daher Reserveoder Hilfstruppen. Das Subsidiaritätsprinzip wird als sozialethisches Unterstützungsprinzip und politisches Strukturprinzip betrachtet und zeichnet sich dadurch aus, dass gesellschaftliche Hilfe erst dann greift, wenn Selbsthilfe von einem Individuum oder einer Gruppe nicht mehr ausreicht (Blickle 2002; Buck 1983; Mäder 2000, S. 20; Nell-Breuning 1990; Neumann und Schaper 2008, S. 53-54, 151; Sachße 2003, S. 18 ff.).

Um zu verstehen, welchen Stellenwert freiwillige Arbeit in der deutschen Gesellschaft einnimmt, ist es notwendig[2], die Entwicklung der deutschen Sozialordnung, des Wohlfahrtsstaats mit seinem Subsidiaritätsprinzip und der formalen Organisationen, in denen sie geleistet wird, zu skizzieren (Gaskin et al. 1996, S. 183; Künemund 2006, S. 118). Die folgenden Kapitel gehen auf die Entwicklung freiwilliger Arbeit in formalen Organisationen seit der Industrialisierung ein, da sich erst seit dieser Zeit Organisationsstrukturen entwickelten, die den heutigen ähneln (Mühlum 1982, S. 64).

3.1 Die Entstehung der Sozialordnung in Deutschland

Zwischen 1830 und 1880 entwickelte sich erstmals eine praktische Fürsorgetätigkeit und Armenfürsorge, in der sich auch erste Verbände zusammenschlossen (Mühlum 1982, S. 64). Da das Bevölkerungswachstum der unteren Schichten im 19. Jahrhundert zu vermehrter Armut in Städten führte, welche nicht mehr wie in ländlichen Gebieten durch die Familie oder die Dorfgemeinschaft aufgefangen werden konnte, sondern in organisierter Form bekämpft werden musste, entwickelten sich zu dieser Zeit Vereine und Gruppierungen, die versuchten, die Not zu lindern (Sachße und Tennstedt 1980, S. 184, 188). Zünfte, Gilden und Klöster oder auch Gutswirtschaften waren Gemeinschaften, die sich bereits seit dem Mittelalter um das Wohl und die Absicherung ihrer Mitglieder kümmerten, was zur Standesehre[3] gehörte (Hoof 2010, S. 30; Sachße und Tennstedt 1980, S. 184, 188). Doch verloren diese Vereinigungen im Laufe der Industrialisierung mehr und mehr an Bedeutung (Sachße und Tennstedt 1980, S. 184, 188).

So wurde 1811 die Gewerbefreiheit eingeführt, die jedem erlaubte, ein Gewerbe auszuüben, ohne dass dieser Innungen, Gilden oder Zünften angehören musste (ebd., S. 190). Mit dieser Liberalisierung erlosch jedoch auch die Fürsorge für die Mitarbeiter der neuen Fabriken, die die manufakturelle Produktion mehr und mehr ablösten (ebd., S. 193 f.). Auch wurden Gut und Gemeinde getrennt, so dass die Gutsherren ebenfalls keine Fürsorgepflicht für die Dorfeinwohner mehr hatten (ebd., S. 194). Es setzte eine Wanderung in die Städte hin zu den Fabriken ein (Boeßenecker 2005, S. 17; Hammerschmidt 1999, S. 57; Notz

1987, S. 28; Riesenberger 2002, S. 19; Sachße und Tennstedt 1980, S. 193). Sachße und Tennstedt (1980, S. 261) zeigen für die Jahre 1849 bis 1861 in Preußen einen Anstieg von Fabrikarbeitern um 27,6 % und von Bergarbeitern sogar um 114,6 %. In den Fabriken wurden nun ungelernte Arbeiter eingesetzt, die für ihre Tätigkeiten einen Lohn erhielten, der weder den eigenen noch den Familienunterhalt in ausreichendem Maße sicherte (Boeßenecker 2005, S. 17; Hammerschmidt 1999, S. 57; Notz 1987, S. 28; Riesenberger 2002, S. 19; Sachße und Tennstedt 1980, S. 193 f.). Daraus resultierten Krankheiten, Unterernährung und Kinderarbeit. Mit der steigenden Zahl der Arbeiter stieg auch der Anteil an Verletzten und Unfallopfern in den Fabriken, doch stand keine medizinische Versorgung zur Verfügung (ebd., Müller 1998, S. 10).

Die Kommunen mussten zunächst die Sozialfürsorge übernehmen. Diese waren jedoch schnell überfordert waren, weshalb die Armenfürsorge zur Staatsangelegenheit wurde (Otto-Schindler 1996, S. 29, 33; Sachße und Tennstedt 1980, S. 195). Erstmals wurde im Jahre 1842 in Preußen eine Verpflichtung zur Armenpflege gesetzlich festgehalten, was jedoch kein Recht auf soziale Unterstützung beinhaltete (ebd., S. 212). Das Hamburger Armensystem und später das Elberfelder System, die die männlichen Bürger zu wohltätiger ehrenamtlicher Arbeit verpflichteten, ergänzten die staatlichen Maßnahmen (Hoof 2010, S. 30; Kopke und Lembcke 2005, S. 27; Otto-Schindler 1996, S. 33; Sachße und Tennstedt 1980, S. 217; Sachße 2002, S. 3; Schulze 2004, S. 63). Doch reichten die staatlichen Initiativen nicht aus, um das enorme Ausmaß der Pauperisierung einzudämmen, und auch wurden immer wieder bestimmte Gruppen von der Fürsorge ausgenommen (ebd.).

Die Rechte und Pflichten der Mitglieder der deutschen Gesellschaft wandelten sich durch die sich ebenfalls verändernden Verteilungs- und Austauschprinzipien der letzten Jahrhunderte (Frevel und Dietz 2004, S. 12-13). Die Arbeiterbewegung des 19. Jahrhunderts stellte die Existenz von Unterschieden in Bezug auf politische, persönliche und wirtschaftliche Rechte infrage. Doch wurde die Nachfrage nach der Ausweitung von Verteilungs- und Verfügungsmöglichkeiten von Gütern zwischen sozialen Gruppen (Schichten, Ständen, Klassen) als existenzielle Bedrohung der Gesellschaft und des Staates gesehen (Frevel und Dietz 2004, S. 22; Lampert und Althammer 2007, S. 16; Neumann und Ritter 1998; Schaper 2008, S. 19, 30; Tönnies 1907; Ullrich 2005, S. 19). Die Klassengesellschaft und ständische Ordnung des 18. Jahrhunderts, die durch Tradition, Sitte und Recht und die vier Hauptstände Adel, Geistlichkeit, Bürger und Bauern geprägt war, brach auf (Karmon 1987, S. 181). Die neue Ordnung zeichnete sich durch ökonomische Faktoren wie Stellung im Produktionsprozess, Besitz und Einkommen aus (ebd.).

Die neuen Stände waren der grundbesitzende Adel, das kapitalbesitzende (Besitz-) und akademische (Bildungs-) Bürgertum (auch: Geistliche), aber auch die Mittelstände, welche sich in kleinbürgerliche Berufsgruppen (Handwerker, Händler, Kleinbauern) und den neuen Mittelstand der Angestellten differenzierten (ebd.). Als Proletariat galt vor allem die Industriearbeiterschaft (Geißler 2008, 1996; Karmon 1987; Tennstedt 1981). Auch ein Strukturwandel der Familie fand statt, indem das Leitbild der privaten bürgerlichen Kleinfamilie in Deutschland Einzug fand (Karmon 1987). Erst der Wandel im Bildungssystem und der damit verbundene Ausbau des Volksschulwesens führten zu einer Ausdifferenzierung des Bildungssystems und damit zu einem steigenden Bildungsniveau in der Bevölkerung. Dennoch gelang zunächst nur eine langsame Verän-derung in der Bildungsstruktur, denn diese, wenn auch verspätete, Demokratisierung war eine Bedrohung für das alte Ständewesen (Karmon 1987; Lampert und Althammer 2007, S. 45). Die Bismarck'sche Sozialpolitik hatte daher zum Ziel, die „wachsende politische Bedeutung der Arbeiterbewegung“ zu neutralisieren (Frevel und Dietz 2004, S. 22; Neumann und Schaper 2008, S. 27). Beitragsfinanzierte Pflichtversicherungen für Industriearbeiter, das Krankenversicherungs- und Unfallversicherungsgesetz sowie das Invaliden- und Altersversicherungsgesetz sollten die Arbeiterbewegung in den Jahren 1883 bis 1889 besänftigen (Frevel und Dietz 2004, S. 13, 23 ff.; Hammerschmidt 1999, S. 59; Lampert und Althammer 2007, S. 80 ff.; Neumann und Schaper 2008, S. 29; Tennstedt 1981; Ullrich 2005, S. 21). Diese Neuerungen enthielten bereits Ende des 19. Jahrhunderts wesentliche Strukturelemente des modernen Sozialversicherungsprinzips (Risikogemeinschaft, Rechtsanspruch auf Leistung, keine Bedürftigkeitsprüfung, Selbstverwaltungsprinzip, gegliedertes System zum Statuserhalt) (ebd.).

Die Idee des Subsidiaritätsprinzips entstammt der katholischen Soziallehre des 19. Jahrhunderts. Die Veröffentlichung der Sozialenzyklika Rerum novarum durch Papst Leo XIII im Jahre 1891 war zum einen motiviert durch die Zunahme der sozialen Probleme während der Industrialisierung, zum anderen um die Unterdrückungsversuche der kirchlichen[4] Initiativen durch Bismarck abzuwehren (ebd.; Hammerschmidt 1999, S. 70; Sachße und Tennstedt 1980, S. 228). Sie erläuterte erstmals die Idee des Koalitionsrechts als Naturrecht, sowie dass die jeweils kleinere Einheit das Recht hätte, unbegründete Eingriffe der größeren Einheit abzuwehren. Gleichzeitig habe die jeweils größere Einheit die Pflicht, die Entfaltung der kleineren Einheit zu unterstützen. So diente die erste Sozialenzyklika auch den politischen Zwecken der katholischen Kirche und mündete in ihrer heutigen Vereinsstruktur und der Entstehung organisierter christlicher (und später auch nicht-christlicher) Verbände (Hammerschmidt 1999, S. 70 f.; Schlögel 1963, S. 3). Diese Phase theoretischer Begründung der Fürsorge (1880 bis 1930), in der sich z.B. auch Berufsausbildungen in der Sozialarbeit entwickelten, kann als Vorläufer der modernen Sozialarbeit, die sich in Form von karitativer Armenpflege und Spendensammlungen für Arme ausdrückte, betrachtet werden (Mühlum 1982, S. 64).

Bald stellte sich heraus, dass die neuen Rahmenbedingungen und die Ausweitung der Sozialversicherungen auf neue Gruppen und andere Risiken eine steigende Arbeitsproduktivität und damit eine Steigerung des Sozialprodukts zur Folge hatten (ebd.). Ein größerer Verteilungsspielraum war das Ergebnis. Doch erstarkten die Gewerkschaften nach 1890 noch weiter und die Regierung der Weimarer Republik erfüllte nach dem ersten Weltkrieg die nun auch immer deutlicher formulierten Ansprüche von den christlichen Vertretern der Armenfürsorge (Frevel und Dietz 2004, S. 28-30; Hammerschmidt 1999, S. 78, 138).

In den 1920er Jahren wurden Grundrechte für „Besitzlose“ verabschiedet und das Reichswohlfahrts- und Reichsjugendwohlfahrtsgesetz sowie die Reichsfürsorgeverordnung über die Fürsorgepflicht, die nun staatliche Förderung und Mitspracherecht für die Wohlfahrtsverbände beinhaltete, beschlossen (Frevel und Dietz 2004, S. 30; Hammerschmidt 1999, S. 78 f.; Hollweg und Franke 2000, S. 13; Kopke und Lembcke 2005, S. 28; Schnurr 1988; Schulze 2004, S. 10; Ullrich 2005, S. 26). Die Bildung einer Arbeitergegenmacht unter Einbeziehung neuer Gruppen wie Handwerksgesellen, Angestellten, Landarbeitern und selbstständigen Handwerkern ließen zu Beginn des 20. Jahrhunderts neue Initiativen und Institutionen entstehen, wie z.B. die Jugendhilfe (1922), die Fürsorge bzw. Sozialhilfe (1924), eine Arbeitsvermittlungsförderung und Arbeitslosenversicherung (1927) (Geißler 2008, 1996; Kopke und Lembcke 2005, S. 28; Lampert und Althammer 2007; Neumann und Schaper 2008; Ritter 1998; Tennstedt 1981; Ullrich 2005, S. 22).

1931 erweiterte Papst Pius XI die Sozialenzyklika mit seiner Beschreibung des Grundsatzes des hilfreichen Beistandes der Enzyklika Quadragesimo Anno[5], die vornehmlich durch den Jesuitenpater Oswalt von Nell-Breuning verbreitet wurde (Hammerschmidt 1999; Schlögel 1963). Es entwickelte sich eine duale Struktur der Wohlfahrtspflege, in der die neuen Verbände eine gesetzlich festgelegte Bestands- und Eigenständigkeitsgarantie erhielten und die öffentlichen Träger eine Förderungsverpflichtung und Gesamtverantwortung übernahmen (Blickle 2002; Buck 1983; Mäder 2000; Nell-Breuning 1990; Neumann und Schaper 2008, S. 53-54, 151 Sachße 2003, S. 18 ff.).

Die Einführung der Arbeitspflicht, verschiedener Zwangsorganisationen und die Plünderung der Sozialkassen zur Finanzierung des Krieges in den 1930er Jahren brachten während des Naziregimes jegliche Sozialfürsorge des Staates zum Erliegen (Mühlum 1982, S. 64). In den ersten Jahren nach dem 2. Weltkrieg trugen die Besatzungsmächte viel dazu bei, das noch heute bestehende föderalistische Prinzip der Sozialversorgung zu etablieren (mehr dazu u.a. in Frevel und Dietz 2004, S. 33 ff.; Geißler 1996, 2008; Neumann und Schaper 2008, S. 34; Ritter 1998, S. 92 ff.; Ullrich 2005, S. 22). Nach der faschistischen Wohlfahrtspolitik der NS-Regierung entbrannte in der Nachkriegszeit die Diskussion um Subsidiarität erneut. Um dem wohlfahrtsstaatlichen Totalitarismus entgegenzuwirken, sollte die organisierte Staatlichkeit begrenzt und die kirchlichen Organisationen für den Gesellschaftsaufbau eingesetzt werden (Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V. 2009, S. 48; Hammerschmidt 2005, S. 15, 17 ff.; Sachße 2003, S. 27).

Die gesetzlichen Neuregelungen enthielten eine sog. Funktionssperre für öffentliche Träger, die gegenüber den freien Trägern (also den kirchlichen Verbänden) nur noch subsidiär eintreten sollten. Lediglich die Sozial- und Jugendhilfe wurde verstaatlicht, ungeachtet der Funktionssperre (Frevel und Dietz 2004, S. 33 ff.; Geißler 1996, 2008; Neumann und Schaper 2008, S. 34; Ritter 1998, S. 92 ff.; Ullrich 2005, S. 22). Trotz Einschränkung der freien Träger arbeiteten beide Träger partnerschaftlich zusammen. Der Staat verpflichtete sich, die freien Träger fortan angemessen zu unterstützen und zu fördern, um eine qualifizierte Versorgung von Bedürftigen zu gewährleisten (ebd.). Auch im Grundgesetz wurde das Prinzip der Subsidiarität festgehalten, nach dem in Notfällen zunächst die Familie, anschließend Nachbarn, Selbsthilfegruppen und dann die Wohlfahrtsverbände und dann erst der Staat, der wiederum föderalistisch strukturiert ist, für Hilfe verantwortlich ist (Gaskin et al. 1996, S. 29; Parlamentarischer Rat der Bundesrepublik Deutschland 1949, Art. 23; Wienand 2006).

Die Kernthemen seit den 1960er Jahren waren fortan Jugend, Familie und Arbeitsmarkt, die mehr gesellschaftliche Chancengleichheit und einen Ausgleich des Lebenslagendefizits unterprivilegierter Schichten zum Ziel hatten. Die ordnungspolitischen Leitideen [6] dieser Zeit konkurrieren seither untereinander und dominieren je nach Kräfteverhältnis die sozialstaatliche Politik. Die für die vorliegende Arbeit wichtigste Leitidee ist die christliche Soziallehre, die die Idee des positiven Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzips mit einer ökologisch sozia-len Marktwirtschaft verknüpft (Neumann und Schaper 2008, S. 53 ff.). Das Subsidiaritätsprinzip wird als das wichtigste Gestaltungsprinzip der sozialen Sicherung betrachtet, und bedeutet, dass Selbstverantwortung vor Fremdverantwortung steht. Dabei sieht sich der Staat als aktivierender Sozialstaat, der subsidiär von dem tertiären Sektor unterstützt wird (ebd., S. 166)[7].

Die sozialen Dienste expandierten seither immer weiter, was zur Entstehung von Dienstleistungsmärkten führte und wodurch sich der Markt als dritter Träger für die Daseinsvorsorge entwickelte (ebd.). Bis heute verliert die Subsidiarität im Sinne der katholischen Soziallehre an Bedeutung und eine liberale und marktorientierte Subsidiarität wird bedeutungsvoller (Neumann und Schaper 2008, S. 166 f; Sachße 2003, S. 31). Doch wächst das Interesse an selbstorganisierten, solidarischen Formen der Problemlösung durch die Gesellschaft. Diese sog. „Neue Subsidiarität“ machen sich die Selbsthilfebewegung und individuelle Initiativen zunutze (Mäder 2000, S. 209; Sachße 2003, S. 32, 34). Der Staat wird dabei zum gesellschaftlichen Teilsystem und der „welfare mix“ sorgt für ein Ineinanderfließen der Grenzen von Staat und Gesellschaft, wobei heute der selbstverantwortliche Bürger im Mittelpunkt steht (ebd.). Die Kritik an der neuen Subsidiarität ist jedoch, dass der Wunsch nach Reprivatisierung und Abbau von sozialen Leistungen mit einer Überforderung des Wohlfahrtsstaates in Form von neuen sozialen Problemen wie der demographischen Entwicklung und der sog. „Altenlast“, der steigenden Arbeitslosigkeit, vor allem aber auch einer strukturellen Arbeitslosigkeit und eines durch die Globalisierung eintretenden „race to the bottom“ einhergeht (Mäder 2000; Sachße 2003, S. 31; Ullrich 2005). Trotzdem kommt den Wohlfahrtsverbänden als den Subsidiarii (Reserveoder Hilfstruppen) noch immer eine entscheidende komplementäre Rolle zu. Der nächste Abschnitt skizziert ihre Entstehung.

  • [1] Erläuterung folgt in Kapitel 3.1
  • [2] Künemund (2006, S. 118) und Gaskin und Kollegen (Gaskin et al. 1996, S. 183) kritisieren scharf, dass die Berücksichtigung des deutschen Wohlfahrtsstaates und seiner Entwicklung in den meisten Studien fehlt
  • [3] Hier fand auch der Begriff des Ehrenamtes seinen Ursprung (Hoof 2010, S. 30; Sachße und Tennstedt 1980, S. 184, 188)
  • [4] Es handelte sich vor allem um eine Unterdrückung sozialdemokratischer bzw. sozialistischer Bestrebungen. Papst Leo XIII argumentiert jedoch vornehmlich motiviert durch kirchliche Interessen. So sollen nur Vereine kirchlich toleriert werden, die als ungefährlich für die katholische Religionsgemeinschaft betrachtet werden können (Schlögel 1963, S. 3)
  • [5](…) was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen“ (Pius XI. 2002 [1931])
  • [6] Für eine ausführliche Beschreibung politischer Leitideen siehe z.B. Frevel und Dietz (2004), Geißler (2008, 1996), Neumann und Schaper (2008) und Ritter (1998, S. 89)
  • [7] Für ausführliche Erläuterungen der Sozialordnung und ihrer Entwicklung in Deutschland siehe u.a. Frevel und Dietz (2004), Geißler (2008), Lampert und Althammer (2007); Neumann und Schaper (2008); Ritter (1998) und Ullrich (2005)
 
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