Politikwissenschaftliche Netzwerkansätze

Der Netzwerkansatz in der Politikwissenschaft ist ein Teil der allgemeinen Karriere des Netzwerkkonzepts in allen sozialwissenschaftlichen Disziplinen seit den 1980er Jahren. Vergleichbar mit Debatten in der Soziologie (vgl. Castells 2001, 2008) und Betriebswirtschaft (vgl. Sydow/Windeler 1997; Sydow 2010) werden auch in der Politikwissenschaft seit längerem verteilte oder polyzentrische Steuerungsmechanismen beobachtet (vgl. z.B. Klawitter 1992). Diese lassen sich aus governance-theoretischer Perspektive als Politiknetzwerke fassen (vgl. Kenis/Schneider 1991, Mayntz 1996). Governance-Ansätze suchen nach der mikroanalytischen Fundierung institutioneller Koordinationsmechanismen. Individuelle Interaktionsstrukturen sollen mithilfe institutionalistischer Ansätze erklärt werden.

„Governance“ lässt sich so auch als „institutionelle Steuerung“ übersetzen (vgl. Kenis/Schneider 1996).

Als verbindendes Element aller Netzwerkansätze in der Politikwissenschaft steht die Einsicht, dass die Entwicklung politischer Maßnahmen nicht mehr nur auf das Handeln des Staates als singulärem Akteur zurückzuführen ist (vgl. Schneider 2003: 107). Vielmehr entwickeln sich politische Maßnahmen aus den Interaktionen vieler unterschiedlicher Akteure (vgl. Mayntz 1996: 471f.). Auch im staatlichen Bereich selber existieren bereits multiple Akteure wie Abgeordnete, Ministerialbürokratien oder Wirtschaftsförderungseinrichtungen. Dazu kommen private Akteure aus den unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereichen.

Insbesondere auf dem Feld der Lobbyismusund Interessenforschung haben sich Netzwerkansätze als fruchtbares Instrument erwiesen (vgl. z.B. Schneider 1992). Die Interaktionen von organisierten Akteuren im Politikprozess werden davon erfasst, ebenso wird den fließenden Grenzen zwischen öffentlichem und privatem Raum dadurch Rechnung getragen. Netzwerkansätze in der Politikwissenschaft sind dabei ein Mittel, die tatsächlichen Bedingungen, unter denen Politik entsteht, analytisch besser greifbar zu machen. Netzwerkansätze in der Politikwissenschaft trennen sich von der Vorstellung einer zentralen politischen Bühne und laufen jenseits des Verständnisses von verfassungsoder organisationsrechtlichen Strukturen. Vielmehr zeichnet sich das Politikverständnis hier dadurch aus, dass die formale Trennung zwischen Staat und Gesellschaft aufgehoben ist. Stattdessen rückt die Sicht auf verschiedene Politikfelder ins Zentrum der Analyse, die durch PolicyNetzwerke geprägt werden, die öffentliche und private Akteure umfassen und in denen auch Koordinationsmechanismen institutionalisiert sind (vgl. Jordan/Schubert 1992).

Netzwerkkonzepte existieren in der Politikwissenschaft in unterschiedlichen Ausprägungen. Bekannte Modelle sind „policy communities“, „policy networks“ und „issue networks“. Die verschiedenen Ausprägungen von Politikfeldnetzwerken unterscheiden sich vor allem im Grad ihrer Stabilität und damit Dauerhaftigkeit. Heclo (1978) unterscheidet zwischen „Issue networks“ einerseits, die eine geringe Stabilität aufweisen, und „Iron Triangles“ andererseits, die sich durch starre Strukturen auszeichnen. Als Vorstufe von Politikfeldnetzwerken lassen sich die Vorstellungen von existierenden „subgovernments“ betrachten, die sich als Cluster von Akteuren in abgesteckten politischen Sachbereichen konstituieren und durch enge und dauerhafte Beziehungen miteinander verbunden sind. Hier lassen sich die sogenannten „Iron Triangles“ im US-amerikanischen Regierungssystem verorten, bei denen Interessengruppen, Kongressausschüsse und Behörden solch enge Beziehungen zueinander eingehen, dass jeder Akteur auf die Zusammenarbeit aller anderen Akteure angewiesen ist, um politische Entscheidungen durchzusetzen. Das Phänomen der „Iron Triangles“ ist relativ gut untersucht (vgl. Jordan 1981; Hayes 1981).

Ausprägungen der Politikfeldanalyse in der deutschen Forschungsliteratur sind etwa die „Differierende Netzwerktheorie“ nach Bockstette (2003) oder insbesondere auch der „Akteurszentrierte Institutionalismus“, der die Entwicklungen in einzelnen Politikfeldern anhand von Akteurskonstellationen untersucht (vgl. Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000). Am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung wurden damit Politikfelder wie Telekommunikation, Forschung oder Gesundheit untersucht.

Mit dem Netzwerkansatz wird in der Politikwissenschaft versucht, zu erklären, wie und warum Akteure interagieren. Netzwerkansätze tragen dabei der Tatsache Rechnung, dass in der Formulierung und Umsetzung von Politik heute viele Akteure mitwirken, die in den Verfassungen nicht formell als Teilhaber des Politikentwicklungsprozesses aufgeführt werden (z.B. Verbände, Wirtschaftskanzleien, Think Tanks, Unternehmen oder Forschungseinrichtungen). Zum Teil nehmen diese Akteure sogar eine zentrale Stellung ein. Dafür gibt es strukturelle Gründe: Politische Akteure sind bei der Ausgestaltung von Politik auf die Kooperation mit privaten Akteuren angewiesen, deren Einfluss durch ihr Wissen und ihren Informationsvorsprung zustande kommt. Staatliche Akteure brauchen so etwa das Expertenwissen von Unternehmen und Forschungseinrichtungen, um effiziente Politik zu gestalten. Durch einen Netzwerkansatz lassen sich die gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen Akteuren abbilden und im Zeitverlauf untersuchen. Motivation der Netzwerkbildung ist der für das politische Handeln notwendige Informationsaustausch, die Koordination von Ressourcen und Handlungen – also letztendlich die „Produktion öffentlicher Politiken“ (vgl. Jansen/Schubert 1995).

Politiknetzwerke sind dabei durchaus als analog zu Unternehmensnetzwerken zu verstehen, wie sie im vorherigen Abschnitt erläutert wurden. So, wie in Unternehmensnetzwerken ein bestimmtes Endprodukt durch den Verbund vieler Unternehmen produziert wird, die Informationen und andere Ressourcen tauschen und kombinieren und sich so komplementär zueinander aufstellen, kann auch die Politikentwicklung als Ergebnis eines Netzwerks von Akteuren verstanden werden, die komplementäre Angebote in das Netzwerk einbringen. Die Erstellung geeigneter politischer Maßnahmen für gesellschaftliche Herausforderungen wird damit nicht mehr zu einer exklusiven Aufgabe einer integrierten Regierungsund Verwaltungshierarchie, sondern kommt einem Netzwerk aus öffentlichen und privaten Akteuren zu. Diese Politiknetzwerke bewegen sich dabei zwischen den Polen Hierarchie und Markt. Hierarchie wäre die staatliche Verordnung von Politiken durch einen einzelnen Akteur, während der Markt hier aus der spontanen Entstehung politischer Maßnahmen aus einem Feld unverbundener Akteure bestünde. In einem Netzwerk hingegen stimmen sich die Akteure ab und koordinieren ihre Positionen, bis ein Kompromiss gefunden wird.

Politikfeldnetzwerke – und dies ist wesentlich für Clusterorganisationen – lassen sich dabei auf allen politischen Maßstabsebenen und in den verschiedensten politischen Handlungsfeldern beobachten. Die Ebenen sind dabei nicht mehr klar getrennt, sondern können sich auf vielfache Weise hybrid und heterarchisch konstituieren (vgl. im Folgenden Schneider 2007). Die Grenzen zwischen privat und öffentlich können in den Arrangements verschwimmen. Auch Akteure aus unterschiedlichen Ebenen können dabei in Austausch treten. Anders als in traditionellen Modellen der Politikentwicklung, in denen Formulierung und Implementation von Politiken ausschließlich der Legislative und Exekutive vorbehalten war, können Politiknetzwerke auch als Reaktion auf gesellschaftliche Veränderungen wie die Zuständigkeit von staatlicher Politik auf immer mehr Lebensbereiche, zunehmende wechselseitige Abhängigkeiten verschiedener gesellschaftlicher Handlungssysteme sowie die wachsende Konzentration von gesellschaftlichen Ressourcen bei korporativen Akteuren gesehen werden. Wenn staatliche Ressourcen mit den Auswirkungen dieser fortschreitenden gesellschaftlichen Differenzierung nicht Schritt halten und die Bereitstellung der notwendigen Kapazitäten für die Formulierung und Durchsetzung politischer Maßnahmen selbständig garantieren können, werden staatliche Akteure in zunehmendem Maße abhängig von der Kooperation und kollektiven Mobilisierung von Ressourcen mit privaten Akteuren. Kooperation kann dabei jedoch nicht befohlen werden, sondern muss in Verhandlungen mit diesen Akteuren erreicht werden (vgl. Scharpf 1992).

Macht und Einfluss in Politiknetzwerken entstehen damit nicht allein durch den formellen Status als politische Institution, sondern werden maßgeblich durch informelle Zusammenhänge bestimmt. Kommunikation und Austausch von Ressourcen werden dabei zu Machtfaktoren, die die Stellung im Netzwerk bestimmen. Besonders fruchtbar sind diese Netzwerkansätze für die Erklärung der Funktionsweise von Lobbyismus. An den „Verhandlungssystemen“ (Scharpf 1992), in denen Politik prozessiert wird, haben Interessengruppen großen Anteil.

Politiknetzwerke können durch diese Verteilung der Machtverhältnisse als neue Form der Governance verstanden werden:

„Policy networks are new forms of political governance which reflect a changed relationship between state and society. [...] Policy networks are mechanisms of political resource mobilization in situations where the capacity for decision making, program formulation and implementation is widely distributed or dispersed among private and public actors” (Kenis/Schneider 1991: 41).

Politiknetzwerke können von wechselnder Stabilität sein. Sie können so etwa nur fallweise gebildet werden und sich auf ein situatives Thema beziehen. Weitaus häufiger jedoch liegt der Fall von dauerhaften Beziehungsstrukturen vor, in denen die relevanten Akteure eines Politikfeldes über langjährige und wiederkehrende Kommunikationsund Kooperationsprozesse in die Entwicklung politischer Maßnahmen einbezogen sind. Dadurch entsteht ein eigener Handlungszusammenhang: Die Akteure teilen ein Problemund Lösungsverständnis, beachten Verfahrensregeln, über die Konsens besteht, und grenzen sich gegenüber Außenstehenden ab. Die Akteure werden über die Netzwerke koordiniert und nicht durch staatliche Hierarchie oder die Selbstregulation des Marktes, wohl aber durch beide Faktoren beeinflusst (vgl. Scharpf 2000: 323). Netzwerke führen dabei zu eigenen Steuerungsmechanismen: Organisationen werden darin durch Personen vertreten, die über Aushandlungen in interpersoneller Kommunikation ein Netz gründen, in dem im Konsens entschieden wird. Dadurch entsteht Vertrauen in den Netzwerken, das wiederum die Kompromissbildung fördert. Gleichzeitig reproduziert sich das Netzwerk durch sein Fortbestehen selbst.

Aus Sicht politikwissenschaftlicher Netzwerkansätze können Clusterorganisationen als Politikfeldnetzwerke verstanden werden, die die Policy-Entwicklung in einer Region im Bereich Wirtschaftsbzw. Wissenschaftspolitik beeinflussen. Ihr Ziel besteht ebenfalls darin, möglichst viele Stakeholder einer Region aus den verschiedenen gesellschaftlichen Handlungssystemen zu einem Industriethema dauerhaft zu versammeln und öffentliche und private Akteure zusammenzubringen. Clusterorganisationen werden damit zu Plattformen, in denen die beteiligten Akteure das Stakeholder-Management zu einem Politikfeld effizient organisieren können. Dies betrifft sowohl die öffentlichen Akteure, die in einen direkten Austausch mit der Industrie vor Ort treten, ebenso wie die Unternehmen und F&EEinrichtungen selbst, die ihre Interessen dadurch gezielter in die Politikentwicklung und Gestaltung von Rahmenbedingungen einbringen können. Das Engagement in einer Clusterorganisation kann als Public-Affairs-Maßnahme von Seiten der Unternehmen und Wissenschaftseinrichtungen verstanden werden (vgl. Röttger et al. 2011: 203ff.). Besonders relevant ist dies für kleinere Organisationen, die ansonsten keine eigenen Lobbyismus-Kanäle haben. Neben dem wesentlichen inhaltlichen Input, den staatliche Akteure dadurch für eine effiziente Politikgestaltung gewinnen, ist daneben auch die Bereitschaft zur Mitwirkung der wesentlichen privaten Akteure der jeweiligen Branche in der Region wichtig, um diesen Bereich erfolgreich zu fördern – mit den Unternehmen und nicht gegen sie.

Freilich muss eingeräumt werden, dass sich Clusterorganisationen in den meisten Fällen nicht primär als Politikfeldnetzwerk verstehen, zudem ist der Maßstab der Politikfeldentwicklung vor allem auf regionale Politik beschränkt. Dennoch bleibt festzuhalten, dass Clusterorganisationen neben ihren weiteren Funktionen auch als regionales Politikfeldnetzwerk verstanden werden können.