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4 Europapolitik in Niedersachsen

Auch in Niedersachsen ist die Europapolitik wie in den meisten Ländern Chefsache, damit beim Ministerpräsidenten in der Staatskanzlei angesiedelt.35 Vergleicht man dieses Modell jedoch mit dem von Bayern, wo Max Streibl als Ministerpräsident schon 1989 eine Konferenz zum Leitbild Europa der Regionen initiiert hatte,36 sucht man dergleichen in der niedersächsischen Landesadministration bis heute vergeblich.37 Immerhin ist die Europathematik in der Staatskanzlei mittlerweile organisatorisch gut aufgestellt: Unterhalb der Ressortzuständigkeit der Staatssekretärin für Europa und Regionale Landesentwicklung existieren in der Abteilung 3 drei Referate (301, 302 und 305), die sich mit Fragen der Europapolitik, dem Europarecht und der Öffentlichkeitsarbeit zu Europa beschäftigen. Daran angegliedert ist darüber hinaus die Vertretung des Landes bei der Europäischen Union in Brüssel.38 Daneben beschäftigen sich in der Abteilung 4 (Regionale Landesentwicklung, EU-Förderung) zwei weitere Referate (403 und 404) mit den Koordinierungsfragen bei den EU-Förderprojekten zu EFRE, ES etc. sowie den INTERREG-Maßnahmen.39 Auch das Referat 504 in der Abteilung 5 zur Vertretung des Landes Niedersachsen beim Bund ist mit seinen Kernthemen zu Verbraucherschutz, Umwelt, Ernährung, Landwirtschaft eigentlich schon klassisch auf die europäische Ebene ausgerichtet.40 Zumindest sollte es so sein. Inwieweit die Europapolitik als Querschnittsaufgabe für die einzelnen Ressorts in der Landespolitik (nicht nur bei der Staatskanzlei) eine funktionsfähige Agenda hat, die gezielte, sachadäquate Kommunikationsabläufe zwischen den einzelnen Ministerien und den Ressorts der Staatskanzlei garantiert, entzieht sich leider der Erkenntnis, da hierfür systematische empirische Studien notwendig wären.

Niedersachsen war bei der Startphase zur regionalen Interessenvertretung immerhin sehr früh in Brüssel präsent. Mit dem sog. Hanse-Of.ftce unterhielt man im Verbund mit Schleswig-Holstein und Hamburg ein Repräsentationsund Verbindungsbüro in den Jahren 1987 bis 1989.41 Dieses Konzept einer über den subnationalen Teilstaatscharakter hinausgehenden Raumund Regionalinterpretation ist aus heutiger Sicht vielleicht gar nicht so verkehrt gewesen, denn schließlich ist der gesamteuropäische Raum, in dem sich die Förderstrukturpolitik der Brüsseler Kommission ergießt, so riesig und ständig in Erweiterung begriffen, dass parzellierte Subräume einer ohnehin schon durch die Föderation parzellierten Raumstruktur da nur kontraproduktiv wirken. Allerdings ist auch klar, was die Logik zur Besinnung auf die Landesinteressen des jeweiligen Teilstaates ausmacht. Der Konkurrenzkampf um die Fördertöpfe will schließlich von jedem Mitspieler bestmöglich nur für sich und seine Klientel gewonnen werden. Insofern ist der Umzug in eine eigenständige niedersächsische Repräsentation in Brüssel, zunächst in der Avenue Palmerston, anschließend 2001 in die Rue Montoyer in ein größeres Gebäude, sachlogisch. Regionale Interessenvertretung in Brüssel muss demonstrativ sichtbar sein, schon allein im Hinblick auf die einheimischen Besuchergruppen, insbesondere Schüler und Studenten, die sich mit ihrem Land in Europa identifizieren möchten. An imposanter Konkurrenz besteht da ohnehin kein Mangel. In dieser Hinsicht hat Bayern die deutlichsten Akzente gesetzt, indem keine Mittel gescheut wurden, um eine optimale repräsentative Wahrnehmung auf der Brüsseler Ebene zu erreichen. Ursprünglich wegen der teuren Investition belächelt, ist das Repräsentationsgebäude der Bayerischen Landesvertretung in Brüssel im ehemaligen Institut Pasteur direkt auf dem Fußweg zwischen EU-Parlament und dem AdR ein wichtiger Anlaufpunkt für Lobbyisten geworden.42 Davon, wie auch von der finanziellen Mittelbewirtschaftung Bayerns in Höhe von etwa 1,2 Mio. Euro pro Jahr,43 kann die Nieder-sächsische Landesvertretung nur träumen. Der oft gehörte Satz, dass schiere Masse noch keine Klasse ist, würde nur dann seine Gültigkeit haben, wenn man die Eigenschaft als Frühwarnsystem für die Landesregierung effizienter umsetzen könnte, als dies für Bayern oder etwa Baden-Württemberg gilt. Danach sieht es aber, wie der Fall der Streitfrage zum VW-Gesetz dokumentiert, nicht unbedingt aus.44

Vieles von dem, was eine Landesregierung auf der europäischen Ebene überhaupt erreichen kann, hängt davon ab, wie sie auf der Klaviatur der informellen Netzwerke agieren kann. Damit sind nicht nur ihre Ansprechpartner bei den jeweiligen politischen Institutionen im Mehrebenensystem der EU gemeint, sondern vor allem auch die diversen, oft unüberschaubaren Akteure des Lobbyismus aus den Bereichen der Wirtschaft, aber auch der Zivilgesellschaft.45 Insofern ist network governance der eigentliche Indikator für regionale Interessenpolitik. Der Lobbyismus ist deshalb so wichtig,46 weil hier die sachliche Expertise zustande kommt, aber auch Legitimationsfragen vorab geklärt werden können, bevor eine schriftliche Stellungnahme in den offiziellen Kommunikationsprozess der Brüsseler Institutionen eingespeist wird.47 Informelle Politik ist der Hauptgrund, weshalb die Länder ihre Repräsentationen in Brüssel unterhalten. Die Informationsgewinnung vor Ort, das Sondieren der Interessenlagen, die ja immer im Konkurrenzwettbewerb stattfinden, ist gerade angesichts der Vielzahl an Akteuren und der Dynamik, die in der Echtzeit von digitalen Nachrichten ablaufen, unumgänglich. Gerade die Landespolitik kann mangels wirklich entscheidender Ressourcen im Mehrebenensystem der EU nur mittels der informellen Politik als Regierungsakteur in den Netzwerken bestehen. Was für den Nationalstaat gilt, lässt sich hier ebenso konstatieren: Die Netzwerke bieten die „effektivste Regierungsform“ auch (und gerade) für die Landesregierungen auf europäischer Ebene.48 Dieser Sachverhalt ist wichtig, wenn man bedenkt, dass die Politik im Mehrebenensystem der EU zwar funktional betrachtet als effektiv bezeichnet werden kann, jedoch gerade wegen ihres oft sehr informellen Charakters und der Uneindeutigkeit in der Entscheidungsfindung bzw. der Legitimation ihres prozeduralen Zustandekommens nach wie vor normativ ein Demokratiedefizit beinhaltet. Das ist deshalb so schwerwiegend, weil gerade in der Öffentlichkeit der sachgerechte Nachvollzug von Entscheidungen kaum möglich ist. Wenn überhaupt, sind es eher verschiedene Legitimationskonzepte, die man je nach politischem Akteur im Mehrebenensystem anzeigen kann.49

Niedersachsen interessiert sich in Bezug auf Europa (wie alle Länder im Bund) vor allem für das Geld, das man hier durch die Beteiligung an den Programmausschreibungen bekommen kann. Das setzt allerdings eine kompetente und effiziente Landesverwaltung voraus, die hier wirklich europafähig agieren kann. Während man sich in der Vergangenheit schwer getan hat, gezielt Fördermittel für Niedersachsen einzuwerben (und dabei mitunter eher peinliche Erfolge vorweisen konnte),50 ist es noch zu früh, den Umbau in der Landesverwaltung mit den zu Januar 2014 geschaffenen neuen Ämtern für regionale Landesentwicklung hier zu bewerten. Die Leitung dieser regionalen Ämter durch einen Landesbeauftragten soll zweifellos der regionalen Integrität der einzelnen Landesteile entgegenkommen.51 Ob sich damit die Kompetenz für ein erfolgreiches Interessensmanagement in Brüssel erhöht, bleibt abzuwarten.

Das gilt dann auch im Hinblick auf die Gestaltungsmöglichkeiten für die europäische Ebene. Da Bund und Brüssel hier eine wechselseitige Kompetenzausweitung praktizieren, haben sich die Länder mit den entsprechenden Effekten zu arrangieren, was wiederum einen schleichenden Kompetenzverlust im Rahmen der Politikverflechtung beinhaltet.52 Dagegen hat sich seinerzeit u.a. die Föderalismusreform (2006) gerichtet, allerdings sind hierbei in der Substanz für die Europafähigkeit der Länder keine wirklichen Neuerungen herausgekommen.53 Gleichzeitig jedoch hat die Bedeutung Europas in der Politik der Länder zugenommen. Niedersachsen versucht dem Rechnung zu tragen: Seit der demonstrativen Aufwertung der Europapolitik unter Gerhard Schröder bereits zu Beginn der 1990er Jahre hat es an Versuchen nicht gemangelt, hier Flagge zu zeigen. Doch vieles davon ist lediglich Symbolpolitik geblieben, wie etwa der (bisher einmalige) Event, dass man am 1. Dezember 2009 das komplette Kabinett der Regierung von Christian Wulff in der Landesvertretung vor Ort in Brüssel hat tagen lassen.54 Man darf bezweifeln, ob allein deswegen sich die Europafähigkeit der Kabinettsmitglieder wirklich im Horizont erweitert hat. Auch die Förderung von professioneller Sachkompetenz im Umgang mit den EU-Institutionen von Straßburg bis Brüssel wirkt nur auf den ersten Blick systematisch zielorientiert. Unter der Agenda einer Quali.ftzierungsoffensive für Europa werden seit dem Jahr 2000 Inhaber von Abteilungsund Referatsleiterpositionen der Landesverwaltung für einen (mittlerweile) zweiwöchigen Auslandsaufenthalt zu den europäischen Institutionen geschickt.55 Ob mit dieser temporär kurzen Erfahrung tatsächlich eine substanzielle Einsichtsfähigkeit in die verschlungenen Netzwerkabläufe zwischen den diversen Institutionen und zivilgesellschaftlichen Akteuren in Brüssel gegeben ist, darf bezweifelt werden.56 Das ist überhaupt hermeneutisch das grundsätzliche Problem einer Europapolitik der Länder. Wenn man in einer Landeshauptstadt wie Hannover begreifen will, was da in Brüssel, Straßburg und Luxemburg tagtäglich passiert, dann muss man sich streng genommen von den Erfordernissen der Landespolitik ein Stück weit lösen können. Die Europafähigkeit hängt jedenfalls im Wesentlichen davon ab, inwieweit die Landesregierung in der Lage und willens ist, sich mit fachkundigem Personal und ihren Ressourcen auf die mehrdimensionale Akteursrolle als subnationaler staatlicher Mitspieler im Mehrebenensystem nachhaltig einzulassen.57

Was die Frage der Personalausstattung der niedersächsischen Landesvertretung vor Ort betrifft, so ist diese aktuell mit zwanzig Beamten und Angestellten eine der großen Landesvertretungen und kann sich diesbezüglich durchaus mit Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Bayern messen.58 Trotz aller durchaus feingliedrigen Veränderungen in den letzten 15 Jahren und einer zu konstatierenden wachsenden Bereitschaft, sich auf die Ebene der Europapolitik dezidiert einzulassen, bleibt der Befund in der Summe ernüchternd. Gegenüber einer empirischen Vergleichsstudie aus der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, in der Niedersachsen mit anderen regionalen Akteuren in der EU komparativ analysiert wurde, ist der Gesamteindruck immer noch der Gleiche: Sowohl was die Interaktionsdichte zwischen privaten und öffentlichen Akteuren in Niedersachsen für die europäische Ebene betrifft,59 als auch die Frage in der Wertschätzung einer kompetenten Interessenvertretung des Landes in Europa, ist Niedersachsen suboptimal aufgestellt.60 In Sachen Europa ist Niedersachsen nur bedingt einsatzfähig, vor allem auch deshalb, weil schon die Selbstwahrnehmung zu dieser Perspektive nach wie vor nicht realistisch genug akzentuiert ist.61

5 Ausblick auf Niedersachsen

Im Hinblick auf die Position Niedersachsens im Bund kann man festhalten, dass hier das traditionelle Rollenspiel (Gliedstaat im Gesamtstaat) funktioniert, d.h. Niedersachsen ist von seinen verfassungsmäßigen Möglichkeiten her ein wichtiger Mitspieler im Bundesrat. Formaliter über die Anzahl der Stimmen, tendenziell von der regionalspezifischen Situation im norddeutschen Raum her mit ausdifferenzierten, z.T. gänzlich unterschiedlichen Wirtschaftsstrukturen mit Agrarindustrie und europaweit wie global exportierenden Produktionen im Bereich der klassischen Industrie. Allerdings ist gerade dieser Strukturaspekt in Bezug auf die Europafähigkeit des Bundeslandes noch deutlich professioneller ausbaubar. Das Land Niedersachsen braucht sich hier nicht zu verstecken: Europapolitik in regionaler Strategie bedeutet dann aber auch den systematischen Einstieg in den Wettbewerb um die besten Köpfe, das Werben um internationale Unternehmen und Dienstleistungen, die sich in den regionalen Räumen Niedersachsens vor dem Hintergrund der Verkehrsnetze zwischen Nordwesteuropa und Mitteleuropa, zwischen Nordseeanbindung und süddeutschen Industrieräumen, ansiedeln lassen. Das verlangt nach modifizierender Regulierung wie Deregulierung der institutionellen Strukturen gleichermaßen.

 
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