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4 Kommunale Entscheidungsträger

Nach der Reform der Kommunalverfassungen48 in allen Bundesländern steht auch in Niedersachsen seit 1996 der direkt gewählte (Ober-)Bürgermeister, in den Landkreisen der Landrat, an der Spitze der Verwaltung und ist zugleich oberster Repräsentant der Stadt oder des Landkreises. Die Wahlzeit dieser Beamten auf Zeit ist mehrfach verändert worden, sodass die Wahlzeiten des Stadtoder Gemeinderates bzw. Kreistages sich erheblich von der des Spitzenrepräsentanten unterschieden. Die rot-grüne Landesregierung hat nun eine Angleichung der Wahlzeiten durchgesetzt: Von 2016 an werden die Wahlzeiten fünf Jahre betragen, und ab 2021 sollen Kommunalparlamente und Verwaltungschefs gleichzeitig gewählt werden.49

Inzwischen liegen vielfältige Informationen über die Direktwahlen von (Ober-)Bürgermeistern vor, aus denen sich wesentliche Qualifikationsprofile für diese Führungsund Repräsentationsfunktion ablesen lassen. Sie sollten fachlich durch das Studium der Verwaltungs-, Wirtschaftsoder Rechtswissenschaft geeignet sein, über politische Führungserfahrungen verfügen und Ortkenntnis einbringen bzw. die Bereitschaft zeigen, sich die Besonderheiten schnell anzueignen. Die Suche nach geeigneten Kandidaten aus den vor Ort bereits politisch aktiven Persönlichkeiten ist häufig schwierig. Es hat sich gezeigt, dass örtlich bekannte Führungspersönlichkeiten aus den Kommunalparlamenten mit starker Vernetzung am Ort sich im Amt wegen fehlender Verwaltungserfahrung schwer taten. Fachleuten von außerhalb fehlte häufig das Einfühlungsvermögen in die stadtspezifischen Besonderheiten. Nach ihrer Wahl konfrontiert mit Vertretungskörperschaften, in denen viele Fraktionen, Gruppen und gewählte Einzelbewerber nach Wegfall der Sperrklausel Sitze haben, macht sich zuweilen die fehlende politische Managementerfahrung negativ bemerkbar.

Bei der Wahl der Stadt-/Gemeinderatsund Kreistagsmitglieder treten in den größeren Gemeinden und Städten die bundesweit vertretenen Parteien an, aber in der Regel auch eine Vielzahl ortsspezifischer Gruppierungen. Bei den Kandidaten haben die Wahlberechtigten in Niedersachsen durch drei Stimmen Mitentscheidungsrechte. Sie können eine von den Parteien vorgegebene Liste wählen oder ihre drei Stimmen bei bestimmten Kandidaten einer Liste häufeln (kumulieren) oder sie auf Kandidaten unterschiedlicher Listen verteilen (panaschieren). Weiterhin sind Ergänzungen und Streichungen auf den Listen möglich.50 Es ist klar, dass ortsbekannte Personen bei diesem Wahlsystem die größten Wahlchancen haben. Die Wahlbeteiligung ist trotz größerer Beteiligungschancen als bei Wahlen auf den überörtlichen Ebenen niedriger. Sie lag im Landesdurchschnitt 2011 bei 52,2 Prozent (2006: 51,7 Prozent).51 Zuweilen wird der Verdacht geäußert, dass das komplizierte Wahlsystem dabei auch eine Rolle spielt.

Auch an die Rats-, Kreistags-, Stadtratsbzw. Ortsratsmitglieder werden hohe Anforderungen gestellt. Denn sie müssen in den Ausschüssen und im Plenum Kompetenz zeigen und dürfen darüber hinaus nicht die Rückkopplungen an die entsendenden Gruppierungen (Parteien, Bürgergruppen, Vereine und Verbände) vernachlässigen. Schließlich verlangen Bürgerinitiativen und einzelne Bürger die Bereitschaft zum Engagement für spezielle Anliegen. Immer häufiger fühlen sich die Bürger über politische Entscheidungen nur unzureichend informiert, obwohl die formalen Beteiligungserfordernisse (z.B. die frühzeitige Information über stadtplanerische Maßnahmen nach BauGB, § 3) eingehalten wurden. Die Kommunikation mit den beteiligungsbereiten Bürgern muss daher im laufenden Prozess einer längerfristigen Maßnahme ständig fortgesetzt werden.

Um mehr Stadtteilnähe bzw. Ortsnähe von Entscheidungen herzustellen, können in Niedersachsen ab 100.000 Einwohnern Stadtteilbezirksräte eingerichtet werden, was allerdings bisher nur in Hannover und Braunschweig stattgefunden hat. In größeren Gemeinden gilt das für Ortsräte. Beratende Bürger können in den Ausschüssen des Rates hinzugezogen werden. Auch versuchen die Kommunen, über die sonstigen Möglichkeiten der Gemeindeordnung hinaus (Einwohnerversammlung, Einwohnerantrag, mit dem sich der Rat befassen muss) neue Beteiligungsformen zu entwickeln, z.B. in Wolfsburg.52 Ob das Internet eine Entlastung bringen kann, wird noch kontrovers diskutiert. Die von größeren Städten bereits praktizierten Bürgerhaushalte, die vor allem dieses Instrument nutzten, brachten noch nicht die erwartete Resonanz, z.B. in Oldenburg.53 Schließlich gilt immer noch die Face-to-Face-Kommunikation als unersetzbar für die Vertrauensbildung. So ist es nicht verwunderlich, dass viele jüngere Ratsmitglieder schnell aus beruflichen und familiären Gründen an die Grenzen ihrer Einsatzfähigkeit stoßen. Die Folge ist, dass Ältere im Rat dominieren und auch die Führungspersönlichkeiten sind, die mit Koalitionspartnern und den Spitzen von Verwaltung ([Ober-]Bürgermeister, Leiter der Fachbereiche) die politischen Vorentscheidungen im Hinblick auf die Fraktionsmeinung und die Ratsmehrheit treffen. Das wichtigste Gremium für diese formalen Abstimmungsprozesse ist in Niedersachsen der Verwaltungsausschuss, dem die Spitzen aus Rat (sog. Beigeordnete) und Verwaltung angehören.

Als Begründung für die Gestaltungsmöglichkeiten der Kommune hat die Wissenschaft

u.a. die Innovationspotenziale hervorgehoben, die sich z.B. als Folge von Problemen vor Ort ergeben. Die Orientierung an den Nachbarn als Konkurrenten erscheint dagegen eher stärker. Auch kamen wichtige Anstöße für Innovationen von der Bundesebene. Für die Stadterneuerung und den -umbau sowie Infrastrukturinvestitionen wandten die überörtlichen Akteure die viel gescholtene „Politik des goldenen Zügels“ an, indem sie projektbezogene Fördermittel zur Verfügung stellten. Dies gilt auch für die Kleinkinderund schulische Ganztagsbetreuung. Offenbar hatten die Kommunalpolitiker in der alten Bundesrepublik die Folgen der Modernisierung des Familienlebens glatt verschlafen, zu der die Berufstätigkeit beider Elternteile oder von Alleinerziehenden gehört.

Dies mag damit zusammenhängen, dass in der Kommunalpolitik seit Jahrzehnten Männer in dominierender Rolle agierten und sich den Rücken von nicht berufstätigen Hausfrauen frei halten ließen. Auch heute sind Frauen beim Mitgestalten von Weichenstellungen in der Kommunalpolitik noch stark unterrepräsentiert, dagegen in ehrenamtlichen Aktivitäten im sozialen Bereich sehr dominant. Offenbar gefällt es Frauen mehr, direkte Erfolge ihrer Arbeit zu sehen, während kommunalpolitische Entscheidungen in ihren Wirkungen erst mitteloder langfristig zu beobachten sind. Die Bereitschaft, selbst ein Mandat in den Städten und Gemeinden anzustreben, nimmt generell ab, weil dies in einer Stadt mittlerer Größe bereits einer Halbtagstätigkeit entspricht.54

Die Prioritätensetzung bei der Entscheidung über kommunale Aufgabenwahrnehmung ist mit Bewertungen verbunden. Daher ist es kaum verständlich, dass einzelne Verwaltungswissenschaftler noch heute einer bis in die Weimarer Zeit zurückverfolgbaren Vorstellung anhängen, die auf der kommunalen Ebene nur die Selbst„verwaltung“ sieht. Dadurch würde die Kommune ein politikfreier Raum, in dem die repräsentative Parteiendemokratie keinen oder nur einen ganz untergeordneten Platz hätte. Tatsächlich wird in kleinen Gemeinden die Parteilichkeit meist geleugnet und die Gemeinderatsoder Ortsratsmitglieder sehen sich nur als Vertreter der Interessen ihres Ortsteils, der Vereine und Verbände, denen sie angehören oder die für ihre Aufstellung auf den Kandidatenlisten gesorgt haben. Dabei wird allerdings übersehen, dass auch hier insbesondere bei knappen Kassen Prioritäten gesetzt werden müssen, die zwangsläufig einzelne Bevölkerungskreise und Ortsbereiche begünstigen und durch Nichtentscheidungen für andere diesen schaden. Die Parteibezeichnungen geben bereits in Kleinstädten eine Orientierung für den Wähler, für welche Politik sich die Kandidaten nach ihrer Wahl einsetzen wollen. Nur in sehr kleinen Ortschaften ist es möglich, die zu wählenden Personen persönlich kennenzulernen und dadurch zu wissen, für welche Bewertungen und Überzeugungen sie stehen.

Die seit den 1990er Jahren von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (seit 2005: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, KGSt) vorgeschlagene Strategie zur Organisationsentwicklung, das Neue Steuerungsmodell oder New Public Management, setzt allerdings wieder auf Sachpolitik mit dem eindeutigen Übergewicht der Verwaltung. Sie wird zwar „nur“ als Auftragnehmer (Agent) gesehen, der langfristige Zielvorstellungen von den gewählten Repräsentanten der Bevölkerung (Principal) an die Hand bekommt. Die einzelnen Fachbereiche der Verwaltung sollen dann allein für die Umsetzung dieser Aufträge verantwortlich sein. Steuerung der Verwaltung „auf Abstand“ wird angestrebt. Als Hintergrundfolie dient eine betriebswirtschaftliche Unternehmensführung eines „Konzerns Stadt“, in dem wie in Unternehmen Leistungen, also „Produkte“, nach Quantität und Qualität festgelegt werden sollen.

Kritiker haben bereits in den 1990er Jahren angemerkt, dass die längerfristige Festlegung von einzelnen öffentlichen Leistungen (den „Produkten“) schwierig sein würde, weil unvorhergesehene Ereignisse (z.B. Betriebsschließungen, neu aufgelegte Finanzprogramme) kurzfristige Neubewertungen von Prioritäten erfordern. Die damals schnell vorgelegten Produktdefinitionen seien nicht geeignet, in ein steuerungsfähiges Produktkonzept einzumünden, denn sie orientierten sich sehr stark an den traditionellen Teilaufgaben der Verwaltung und nicht genügend an den Adressaten, also denjenigen, die Verwaltungsleistungen in Anspruch nehmen oder darauf Anspruch haben. Zu einer adäquaten Bearbeitung von Verwaltungsleistungen gehören häufig solche von verschiedenen Dienststellen bzw. Fachämtern. Die angestrebte „Kundenorientierung“ hätte darauf hinwirken müssen, dass Leistungen adäquate Angebote für Bürger in typischen Lebenssituationen sind.55 Bei der Kundenorientierung darf auch nicht die Gleichbehandlung der Bürger auf der Strecke bleiben. Schließlich sind manche Bürger fähiger als andere, ihre Ansprüche zu artiku-lieren und durchzusetzen. Solche Probleme ergeben sich sowohl bei der kleinräumigen Steuerung der Stadtentwicklung (spezielle Ansprüche von Großinvestoren, Bauherren und Architekten) als auch bei ortsnahen Dienstleistungen der Sozialpolitik.

Vor allem die schlanke Verwaltung und die gewünschte Einbindung der Dienstleistungen in einen Wettbewerb mit privaten Unternehmen sollten die Effizienz des Verwaltungshandelns fördern. In diesem Zusammenhang entstanden aus der Kernverwaltung ausgelagerte Unternehmensformen, z.B. zur Gebäudeunterhaltung und Vermögensverwaltung, sowie Beteiligungsgesellschaften zur Bündelung dieser Einzelunternehmen. Hier wird dann anstelle eines Fachausschusses des Rates ein Aufsichtsrat als Kontrollgremium tätig – mit eingeschränkteren Kompetenzen. Insgesamt sind durch die starke Ausdifferenzierung der Verwaltung und die Vielzahl der Parteien und sonstigen Gruppierungen in den Stadt-/Gemeinderäten die Entscheidungsprozesse in größeren Gemeinden und vor allem Städten komplizierter geworden, was die Mehrheitsbildung erheblich erschwert hat. Dadurch wurde das Management für die Verwaltungsspitze schwieriger und die Stadtpolitik für die Bürger kaum noch überschaubar, nachvollziehbar und kontrollierbar. Dies trägt dazu bei, dass sich der Unmut über kommunale Entscheidungen und Nicht-Entscheidungen verstärkt und mehr Bürgerbeteiligung gefordert wird.

Die Instrumente Einzelner zur Beteiligung bleiben eher stumpf. Das gilt für den Einwohnerantrag (bereits ab 14 Jahren) (§ 31 NKomVG) und die Einwohnerfragestunde (§ 62 NKomVG). Durch das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid, bei dem die Bürger zum Ersatzgesetzgeber werden, sind die Repräsentanten einer stärkeren Kontrolle unterworfen, als das im repräsentativen System der Fall ist. Insbesondere in kleinen Gemeinden können die Bürger diese Chancen mit Erfolg nutzen und Forderungen der Bürger und Einwohner können dann auch teilweise in Bürgerentscheiden Verbindlichkeit erlangen. Ein weiteres Kontrollinstrument ist die Abwahl des Leiters der Verwaltung bzw. des obersten Repräsentanten der kommunalen Einheit (Oberbürgermeister, Bürgermeister, Landrat) durch die Bürger. Für die Einleitung dieses Prozesses bedarf es allerdings einer Mehrheit von drei Vierteln in der Vertretungskörperschaft.

Ein Trend zum stärkeren Einsatz dieses Instruments der direkten Demokratie durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ist seit 1997 nicht zu erkennen. Die Nutzung findet bisher fast ausschließlich in kleineren Gebietskörperschaften statt. Auch brachten Bürgerentscheide häufig nicht das von den Aktivisten angestrebte Ergebnis. 35,29 Prozent erzielten zwar eine Mehrheit im Sinne des Bürgerbegehrens, allerdings nicht das notwendige Zustimmungsquorum: Nur in 44,71 Prozent der Fälle konnten die Initiatoren ihre Vorstellungen durch Bürgerentscheid durchsetzen.56

 
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