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2 Finanzierung der Aufgaben

Durch den Strukturwandel sind in vielen Bereichen Niedersachsens Arbeitsplätze weggefallen. Die Städte und Gemeinden mussten zudem die Abwanderung von Unternehmen und Bevölkerung hinnehmen. Dadurch entstanden Einnahmeverluste aus der Gewerbesteuer sowie dem Anteil an der Einkommensteuer. Die nach Reformen noch konjunkturabhängigere Gewerbesteuer ist nach wie vor die wichtigste Einnahmequelle der Kommunen, obwohl ein Anteil davon zugunsten eines Anteils an der Einkommensteuer (der zweitwichtigsten Einnahmequelle) abgeführt werden muss. Dagegen ist die Grundsteuer wesentlich weniger bedeutend. Die Einnahmen aus diesen Steuern ergänzt durch die kommunalen Anteile an den Gemeinschaftssteuern (u.a. der Einkommensteuer, s. dazu im Folgenden) pro Einwohner sind sehr unterschiedlich verteilt. So sind sie in Friesland, Cuxhaven, Lüchow-Dannenberg und Helmstedt am geringsten, dagegen in Braunschweig, Salzgitter, Wolfsburg, Osnabrück, Vechta, Diepholz, Verden und Emden am höchsten.21 Daher gibt es in einzelnen Bereichen Schwierigkeiten, die öffentlichen Einrichtungen zu unterhalten.

Die kommunalen Gebietskörperschaften sind – wie bereits erwähnt – mit der Wahrnehmung von Bundesund Landesaufgaben betraut (Auftragsangelegenheiten, Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis). Dafür erhalten sie eine Erstattung der Kosten. Die Bundes-, Landesund Europapolitik führt in Kommunen immer wieder zu neuen Aufgaben oder es werden neue Standards für Daueraufgaben formuliert. Dies wird von den Kommunen im Augenblick im Bereich der Bildungsund Sozialpolitik (Beispiele sind Kinderbetreuung, Inklusion, Aufnahme von Flüchtlingen) und Energiepolitik als besonders ärgerlich empfunden, weil ihnen der finanzielle Ausgleich für die Zusatzbelastungen nicht gewährt wird. Daher bestehen sie auf der Einhaltung des Konnexitätsprinzips: Diejenige Ebene des Staates, die neue Aufgaben beschließt, soll dafür auch das notwendige Geld zur Verfügung stellen. Selbst die laufenden Ausgaben erfordern die Inanspruchnahme von Kassenkrediten, die eigentlich nur vorübergehend in Anspruch genommen werden sollen. In Niedersachsen ist fast die Hälfte der Kommunen noch darauf angewiesen.22 Das Ideal eines kostenlosen Kinderbetreuungsplatzes ist daher nur in wenigen Städten Realität, so in Braunschweig und Salzgitter.23

Noch in den 1970er Jahren war die Zielvorstellung weitverbreitet, im ganzen Bundesgebiet „einheitliche Lebensverhältnisse“ (GG, Art. 72, Abs. 2) schaffen zu müssen. Inzwischen ist die Erkenntnis gewachsen, dass unterschiedliche Lebensräume gleichermaßen Vorund Nachteile haben. Zentren der Agglomerationen bieten in der Regel mehr Arbeitsplätze und ein differenzierteres Angebot an modernen Infrastruktureinrichtungen für Freizeitund Einkaufserlebnisse. Das Leben dort ist allerdings wesentlich umweltbelasteter und teurer als im ländlichen Raum. Ruhe und eine Wohnumgebung im Grünen im ländlichen Raum stehen den täglichen Problemen eines längeren Weges zur Arbeit und zu Schulen und Kindergärten gegenüber. Daher war die Teilrevision des Grundgesetzes nach der Wiedervereinigung mit der Formulierung „gleichwertige Lebensverhältnisse“ (GG, Art. 72, Abs. 2) durchaus konsequent.

Die Vorund Nachteile der unterschiedlichen Siedlungsstrukturen bedingen natürlich auch unterschiedliche finanzielle Belastungen für die öffentliche Hand.24 Daher sind die Städte und Kreise bzw. deren kreisangehörige Gemeinden auf einen finanziellen Ausgleich angewiesen. Hier werden allgemeine Finanzzuweisungen („Schlüsselzuweisungen“) und Bedarfszuweisungen unterschieden. Sie stammen vorwiegend aus dem Landesanteil der Gemeinschaftssteuern von Bund, Ländern und Kommunen (Anteil an der Gewerbesteuer, Einkommensteuer, Umsatzsteuer). Grundlage ist das Finanzausgleichs- gesetz.25 Wichtigste Maßgrößen sind dafür die Einwohnerzahl und die eigenen Steuereinnahmen aus Grundsteuer, Gewerbesteuer-, Einkommensteuerund Umsatzsteueranteil (Steuerkraftmesszahl). Darüber hinaus werden besondere finanzielle Belastungen berücksichtigt (Bedarfsmesszahl), in Niedersachsen die Sozialhilfeleistungen26 sowie die Kosten für Schülerbeförderung und die Länge der Kreisstraßen.27 Weiterhin gibt es Zuschüsse für Investitionsvorhaben, zurzeit u.a. für die Stärkung der Innenstädte und Ortsteilzentren, die Wiedernutzung von brachliegenden Industrie-, Konversionsoder Eisenbahnflächen und zur Beseitigung sozialer Missstände.28

Der Finanzausgleich birgt Konflikte zwischen den reichen und armen Städten, aber auch zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften und den überörtlichen Ebenen. Seit Jahrzehnten wird bereits auf eine angemessene Mitwirkungsmöglichkeit auf der Bundes-, Landesund sogar der europäischen Ebene gekämpft. Bisher sind die Städte und Gemeinden auf die Lobbyarbeit ihrer Landtags-, Bundestagsund Europaabgeordneten sowie die ihrer (Ober-)Bürgermeister und Landräte angewiesen. Weiterhin müssen sie sich auf den Einfluss ihrer Verbände verlassen. Hier sind insbesondere der Deutsche Städtetag bzw. der Städteund Gemeindebund zu nennen. Diese vertreten die Kommunen auch im Ausschuss der Regionen (AdR) in der EU.

Die Kommunen haben zwar das Steuerfindungsrecht – und sie zeigen sich in verzweifelter Finanzlage auch ideenreich –, allerdings werden die meisten potenziellen Besteuerungsgrundlagen bereits von anderen Ebenen zur Besteuerung genutzt und ihre neuen Einnahmequellen ergänzen nur die kleinen Steuern um weitere. Als aktuelle Beispiele für neue Steuern können die sog. Bettensteuer (Kulturförderabgabe) und die sog. Sexsteuer (Prostitutionssteuer) genannt werden, während die Zweitwohnungssteuer schon seit längerer Zeit von vielen Städten erhoben wird. Die Bettensteuer wurde in verschiedenen Städten Niedersachsens eingeführt, aber nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in Leipzig vom 11. Juni 2012 teilweise wieder abgeschafft. Das Gericht hatte entschieden, dass diese Steuer nur auf privat veranlasste Übernachtungen erhoben werden dürfe.29

Allerdings befinden sich die Kommunen nicht nur in einer Opferrolle. Sie haben eine noch in der Weimarer Zeit ergiebige Einnahmequelle extrem schrumpfen lassen: die Grundsteuer.30 Zum einen wird eine Reform auf Bundesebene31 schon seit Jahrzehnten verschleppt, zum anderen finden sich auch bei größter Finanzknappheit nur schwer Mehrheiten für eine seit Jahrzehnten notwendige Erhöhung der Hebesätze, selbst wenn diese eher gering ausfallen soll. Damit deutet sich an, dass auch bestehende Handlungsoptionen zuweilen nicht genutzt werden. Die Entscheidung für eine Erhöhung der Grundsteuer B (Besteuerung von unbebauten und bebauten Grundstücken – ohne landund forstwirtschaftliche Betriebe) würde – so die einhellige Meinung – Grundeigentümer und Mieter belasten, weil davon auszugehen ist, dass erstere die höheren Kosten an die Mieter weitergeben.32 Tatsächlich wird die Grundsteuer bislang auf der Grundlage völlig überholter Einheitswerte erhoben – im Westen nach denen aus dem Jahre 196433, sodass der zu zahlende Betrag für ältere Gebäude sehr niedrig ist. Durch diese „bürgerfreundliche“ Nicht-Entscheidung wird zudem die Nutzung großer Wohnungen subventioniert. Gerade arme Städte würden die zusätzlichen Einnahmen aber dringender für die Senkung der Kindergartenbeiträge34 gebrauchen. Eine Gewerbesteuererhöhung stößt schon deshalb auf Widerstand, weil dadurch Arbeitsplätze gefährdet werden könnten und die Abwanderung von Unternehmen befürchtet wird. Tatsächlich ist allerdings die Wanderungsneigung von Unternehmen nicht ausgeprägt, weil sie mit hohen Kosten verbunden ist. Unternehmen können mit Ausdehnungsmöglichkeiten an ihren Standorten und dem Zugang zu geeigneten Arbeitskräften für Jahre an einen Standort gebunden werden.

Anstatt ihre Steuerquellen besser auszuschöpfen, haben sich die Städte in ihrer Finanznot häufig dazu entschlossen, durch Verkauf von städtischem Eigentum mehr Handlungsspielraum zu erlangen. Einzelne Städte wurden dadurch sogar vorübergehend schuldenfrei. In den 1990er Jahren begann eine Privatisierungswelle, die auch damit begründet wurde, dass private Unternehmen Aufgaben effizienter wahrnehmen und damit für den Bürger kostengünstiger bereitstellen könnten. Es lag nahe, einzelne Daueraufgaben Privaten zu übertragen (materielle Privatisierung). Für die Privatisierung z.B. der Müllabfuhr und der Abwasserreinigung fanden sich schnell private Interessenten. Allerdings sind das auch Bereiche, in denen es einen Anschlussund Benutzungszwang gibt. So hat der private Auftragnehmer durch die Erhebung von Gebühren, die möglichst kostendeckend einge- zogen werden sollen, kaum finanzielle Risiken. In anderen Bereichen ist die Privatisierung viel schwieriger und meist mit öffentlichen Zuschüssen verbunden, z.B. beim öffentlichen Nahverkehr, bei Theatern und Konzerthäusern, bei Eishallen, Schwimmund Sporthallen sowie Parkanlagen u.a., wobei die Zuschüsse für einen Theaterund Schwimmbadbesuch unter den höchsten sind.

Es mag im Einzelfall zutreffen, dass private Unternehmer durch besseres Management und flexiblere Angebote geringere Gebühren oder Eintrittsgelder verlangen. Zuweilen geht Privatisierung allerdings zulasten der Versorgungsdichte und der Arbeitnehmer. Bei längerfristigen Verträgen schwindet der Einfluss der Kommunen. Auch warnten bereits damals kritische Stimmen, dass nicht das „Tafelsilber“ verkauft werden dürfe. Inzwischen ist Ernüchterung eingetreten: Dort, wo die Stadtwerke, die traditionell die Bürger mit Elektrizität, Gas, Strom und Wasser versorgen, an Kapitalgesellschaften verkauft wurden, erwägen einige Städte bereits den Rückkauf, um sich die Einnahmen aus Gewerbesteuer, Gewinnabführung und Konzessionsabgabe zu sichern und um eine zukunftsorientiertere Energieversorgung selbst in die Wege zu leiten. In Göttingen ist das z.B. bereits für die Stromund Erdgassparte erfolgt.35

Zunächst einnahmeträchtige Verkäufe der Städte an amerikanische Investoren (CrossBorder-Leasing von Abwasseranlagen, Straßenbahnen und anderen Infrastruktureinrichtungen) erwiesen sich im Nachhinein als höchst risikoreiche Geschäfte.36 In Niedersachsen hatten sich nach Kenntnis der Landesregierung nur Hannover (über die Beteiligung an der Messe) und Braunschweig (öffentlicher Nahverkehr und Verkehrsinfrastruktur) an solchen Geschäften beteiligt.37 Inzwischen sind die Vorteile für deutsche Vertragspartner durch die veränderte amerikanische Gesetzgebung genommen. Bei den Swap-Geschäften (Zinswetten) haben sich nicht wenige Kämmerer schlicht verzockt.38 Inzwischen zeigen sich nach dem Verkauf städtischer Wohnungen zur Haushaltssanierung bereits die Risiken: Investitionsstau und/oder Leerstände. Die sich daraus ergebenden Missstände müssen dann irgendwann durch öffentliches Geld (z.B. durch Bundeszuschüsse für den Rückbau von Wohnungen) beseitigt werden.

Linke Parteien sind auch eher bereit, eine höhere Verschuldung hinzunehmen. So gehen auch führende sozialdemokratische Kommunalpolitiker davon aus, dass den Schulden Werte gegenüberstehen, die auch zukünftigen Generationen zugutekommen. Die Ablösung der Kameralistik durch die kaufmännische Buchführung (Doppik) ist in Niedersachsen seit 2013 verbindlich.39 Dabei sollen die Werte, die Kommunen geschaffen haben, der Kapitalherkunft gegenübergestellt werden. Tatsächlich können aber die meisten Werte (Straßen, andere Bandinfrastruktur, selbst Hallen, Schulen, Verwaltungsgebäude) durch Verkauf nicht oder nur schwer realisiert werden. Alle Infrastruktureinrichtungen sind ständig zu pflegen und unterliegen zudem den aktuellen Moden und Prioritäten der Nutzer, was zur ständigen Neubewertung veranlassen muss. So genügt es heute nicht mehr, in einem Hallenbad schwimmen zu können, sondern Wellness-Bereiche gelten als unverzichtbar. Fußgängerzonen werden in kleineren Städten und Gemeinden wieder zu Verkehrswegen umgebaut, in denen das Nebeneinander von Fußgängern, Fahrrädern und langsam fahrenden Autos gestattet ist. In fast allen Politikfeldern gibt es unterschiedliche Bewertungen und Prioritäten, die sich natürlich in den kommunalpolitischen Programmen der Parteien widerspiegeln. Bei knappen Kassen sind die Bewertungen ganz besonders wichtig. Sie zeigen sich auch in den Handlungen ihrer Repräsentanten, wie für Großstädte nachgewiesen wurde.40

Aufgrund der finanziellen Engpässe der Städte wird seit Jahrzehnten eine Aufgabenverlagerung in Richtung der überörtlichen Ebenen zumindest versucht. Als der Umweltschutz in den 1970er Jahren zu einem wichtigen Thema wurde, fand die These schnell Beifall, dass der Umweltschutz kaum von der kommunalen Ebene her angegangen werden könne, da Luft und Gewässer keine Stadtgrenzen kennen. Erst die „Lokale Agenda 21“ (1992 in Rio de Janeiro als Empfehlung verabschiedet) hat die Rolle der Kommunen wieder verdeutlicht. Heute findet die Forderung „Global denken, kommunal handeln“ allgemeine Zustimmung und die Erkenntnis ist gewachsen, dass der Umweltschutz vor Ort beginnen muss. Dabei sind viele Politikbereiche betroffen.

 
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