1.2 Erste Strukturierung – zur Einteilung von Landesverwaltung

Der unmittelbaren Landesverwaltung, auf der nachfolgend der Fokus liegen wird, werden alle Verwaltungseinheiten zugeordnet, die das Land als Verwaltungsträger selbst unterhält.17 Zur mittelbaren Landesverwaltung gehören maßgeblich die von der im Verfassungsrang stehenden Selbstverwaltungsgarantie geprägten niedersächsischen Kommunen18 und Universitäten.19 Diese sind als Körperschaften selbst juristische Personen des öffentlichen Rechts und damit eigenständige Verwaltungsträger neben dem Land und diesem daher nur „mittelbar“ zuzurechnen.20

Die Landesverwaltung kann in oberste, obere, mittlere und untere Behörden/Ebenen eingeteilt werden. Oberste Behörden sind z.B. die Staatskanzlei und die Ministerien. Diese haben einen sog. nachgeordneten Bereich. Hierzu gehören zunächst die ihnen jeweils

„unterstellten“ Landesoberbehörden wie bspw. die Landesschulbehörde, die dem Kultus-ministerium nachgeordnet ist. Landesoberbehörden zeichnet aus, dass sie räumlich für das gesamte Land zuständig sind. Mittlere Landesbehörden können einer obersten oder oberen Landesbehörde unmittelbar nachgeordnet sein, sie sind allerdings – so das gängige Verständnis21 – nur für größere Teilräume des Landes zuständig. Den Schlusspunkt in der Hierarchie bilden, wie schon die Bezeichnung anzeigt, die unteren Behörden, z.B. die Finanzämter. Sie sind zumeist für kleinere Teilräume des Landes zuständig. Sie können, je nach Ausgestaltung des konkreten Verwaltungsweges, auch direkt einer obersten Behörde ohne weitere Zwischeninstanz einer oberen oder mittleren unterstehen.22

Neben dieser vertikalen Einteilung der Landesverwaltung wird auch horizontal nach Verwaltungszweigen unterschieden. Oft wird dabei zwischen allgemeiner Verwaltung und Sonderverwaltungen23 sowie entsprechend der fachlichen Prägung etwa in Innenverwaltung, Finanzverwaltung, Kultusverwaltung usw. kategorisiert. Die Spezialisierung24 ist wie die Hierarchie ein hervorstechendes Merkmal der Landesverwaltung.

Innerhalb der Verwaltung können eine politische (Staatsleitung, Leitentscheidungen, Zielbestimmung), eine administrative (Programmund Zielentwicklung, Planung) und eine operative (Einzelentscheidungen nach Maßgabe der Programme und Ziele) Schicht ausgemacht werden.25 Für die Ministerialbürokratie klassisch ist eine große politische und administrative Schicht. Freilich sind in Niedersachsen, das auf eine Mittelebene weitgehend verzichtet, dort auch der operativen Schicht zuzuordnende Bereiche, wie etwa die Kommunalaufsicht im Innenministerium, zu finden.