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2 In der Zange der Bezirke: die Organisation der Niedersachsen-SPD

Wir sahen, eine Diaspora der Sozialdemokratie war Niedersachsen bzw. das Gebiet des späteren Bundeslandes keineswegs. Peter Merseburger mutmaßte einmal, dass Kurt Schumacher 1945 trotz der Avancen seiner württembergischen Genossen, ein Spitzenamt in der dortigen SPD zu übernehmen und nach Stuttgart zurückzukehren, auch deshalb in Hannover geblieben sei, weil die Stadt in seinen Augen die „älteste und wahrscheinlich größte Parteiorganisation westlich der großen Demarkationslinie“28 besaß.

Die niedersächsische SPD hat heute rund 60.000 Mitglieder, die sich vor Ort auf ziemlich genau 1.550 Parteigliederungen verteilen.29 Dieser Basisebene übergeordnet sind in der sozialdemokratischen Organisationspyramide noch 45 Unterbezirke und ein Landesverband – und vor allem, dazwischen angesiedelt, vier Bezirksverbände. Niedersachsen ist damit neben Hessen der letzte Landesverband der SPD, in dem Bezirke jenseits des Landesverbandes existieren – und dominieren.

Die Gründe dafür sind leicht zu erkennen. Zum einen ist die Bezirksstruktur ein geschichtliches Relikt. Seitdem im ausgehenden 16. Jahrhundert durch den Ausbau der Verwaltungstätigkeit die Territorialstaaten für die Bewusstseinsbildung wichtig wurden, entstand ein eigenständiger Landespatriotismus entlang der Grenzen der Territorien Oldenburg, Schaumburg-Lippe und Braunschweig-Lüneburg, dem Vorgängerstaat des Königreiches Hannover.30 Auch in Zeiten, in denen wie im Nationalsozialismus ihre Eigenstaatlichkeit aufgehoben war, blieben die Länder bzw. Provinzen doch als Verwaltungseinheiten bestehen. Die Niedersächsische Verfassung von 1951 gewährte im Artikel 56 den „kulturellen Traditionen und historisch gewachsenen Einrichtungen der in Niedersachsen aufgegangenen Ländern einen besonderen Schutz“.31

Auch Kurt Schumachers Gegnerschaft gegen den Föderalismus starker Landesverbände und seine Präferenz für die unmittelbare Kommunikation zwischen der Zentrale und den Bezirken mag zu den Ursachen des niedersächsischen Organisationsbildes bis in die Gegenwart gehören. Schumachers Ansicht jedenfalls, dass Landesparteien allenfalls „Koordinationsstellen für landespolitische Zwecke“32 sein sollten, beschreibt recht genau die Funktion der niedersächsischen Landespartei noch im Jahr 2015.

So schwach der Landesverband ist, so stark sind die Bezirke. Die Vorsitzenden der Bezirke Hannover, Weser-Ems, Braunschweig und Nord-Niedersachsen besitzen eine große Machtfülle. Ein Großteil der Mitgliedsbeiträge fließt in die Bezirke statt den Landesverband, auf Bundesparteitagen sitzen die Delegierten nach Bezirken getrennt, ein einheitliches Abstimmungsverhalten der niedersächsischen Delegierten ergibt sich allenfalls zufällig.33 Der Landesvorstand fungiert eher als Abstimmungsforum der Bezirke denn als Entscheidungsträger, der Landesvorsitzende ist der oberste Koordinator. Das eigentliche Landesgremium der niedersächsischen SPD, wo Gemeinschaftsfragen die Partikularinteressen der Bezirke zurückdrängen, so sieht es zumindest der vormalige niedersächsische Kultusminister und Landtagspräsident Rolf Wernstedt, ist die Landtagsfraktion.34

Jedenfalls gilt das für schwache Landesvorsitzende, ein starker Mann an der Spitze kann gegen Gewohnheit und Statuten manches an sich und den Landesverband ziehen. So entwickelte sich der Landesausschuss – wie der Landesvorstand bis 1978 hieß – unter Egon Franke in den 1950er und 1960er Jahren zu einem „landespolitisch höchst durchsetzungsfähigen Zentrum gegenüber der sozialdemokratisch geführten Landesregierung und der SPD-Landtagsfraktion“.35 Das politische Primat lag unter Franke beim Landesausschuss, nicht der Landtagsfraktion. Freilich gibt es Stimmen, welche die Möglichkeit zur zentralistischen Steuerung des Landesausschusses an die relative Schwäche der SPD in der niedersächsischen Fläche bis in die zweite Hälfte der 1960er Jahre hinein knüpfen. Weil aufgrund besserer Wahlergebnisse und Mitgliederzuwächse jenseits der traditionellen Hochburgen die Regionen seither gegenüber Hannover selbstbewusster und unabhängiger auftreten, heißt das, könne auch ein dominanter Landesvorsitzender das Übergewicht der Bezirke nicht mehr brechen.36

Unter den Bezirken ist jener von Hannover der weitaus größte, er erfasst annähernd jedes zweite niedersächsische SPD-Mitglied und stellt beinahe die Hälfte der Delegierten auf Landesparteitagen. Der niedersächsische Landesverband ist daher nahe dran, ein vergrößerter Bezirk Hannover zu sein. Aber eben nur fast, denn für Mehrheiten waren die Hannoveraner immer auf Stimmen aus mindestens einem anderen Bezirk und das hieß im Falle von bezirksinterner Geschlossenheit: auf Bezirksbündnisse angewiesen. Erschwert wurde Hannovers Vormachtstellung in der Vergangenheit zudem durch Vorbehalte in der Fläche gegen die Landeshauptstadt. Wie ganz generell die Vorrangstellung der Hannoveraner die anderen Bezirke zusammenschloss. So gibt es traditionell einen Pakt der zweitund drittgrößten Bezirke Weser-Ems und Braunschweig, der früher nicht zuletzt durch die Frontstellung gegen Hannover zusammengehalten wurde.

Als Faustformel mag die traditionelle Bündnisformel nach wie vor gelten, insgesamt aber sind die Verhältnisse im 21. Jahrhundert erheblich weniger schematisch, als das bisher Gesagte vielleicht vermuten lässt. Mittlerweile variieren die verhaltensleitenden Motive situationsbedingt. Zwar sahen zwei Redakteurinnen des Deutschlandradio 2010 die alten Bündnisgesetzmäßigkeiten bestätigt, als sich nach dem Widerspruch aus Braunschweig gegen die Organisationsreformpläne des Landesvorsitzenden Garrelt Duin plötzlich auch dessen Heimatbezirk Weser-Ems kritisch zeigte.37 Und sprach dafür nicht auch, dass sich der Bezirk Hannover für die Pläne ausgesprochen hatte? Doch hatte etwa Gerhard Schröder schon 1984 als Hannoveraner Bezirksvorsitzender seine Kandidatur zum SPD-Spitzenkandidaten für die folgende Landtagswahl auf ein Bündnis mit Johann Bruns gegründet, seinerzeit einer der Wortführer eben jenes Bezirkes Weser-Ems, der vermeintlich fest auf Seiten Braunschweigs gegen Hannover stand. Und als wesentlicher Grund für die Niederlage von Olaf Lies gegen Stephan Weil bei der Entscheidung über den Spitzenkandidaten für die Landtagswahl 2013 gilt der „Verrat“ einer Spitzenpolitikerin abermals aus Weser-Ems, der Bezirksvorsitzenden Johanne Modder, die Weil unterstützte, obwohl dessen Gegenkandidat Lies aus ihrem eigenen Bezirk stammte. Allein diese Beispiele zeigen, wie stark strategische Einschätzungen, persönliche Sympathien und punktuelle Interessen die konkreten Bündnisbildungen beeinflussen.

Vorhersehbarer sind da schon die Anlässe für die Einleitung organisatorischer Reformprozesse. Den Ausgangspunkt markieren stets empfundene Krisen und wahrgenommene Gefahren, sei es durch Einbußen bei Wahlen, den Verlust von Regierungsmacht, Einbrüche bei den Mitgliedszahlen oder ein Erstarken des Gegners. Die Organisationsreform der 1970er Jahre, die u.a. zur Umwandlung des Landesausschusses in einen Landesvorstand führte, steht dafür beispielhaft.38 In Gang kam sie eigentlich erst mit der doppelten Niederlage des Regierungsverlustes 1976 und der verlorenen Landtagswahl 1978. Hinzu kam, dass die CDU zeitgleich mit ihrer Sammlung des bürgerlichen Lagers und kräftig steigender Wähleranteile 1968 einen gemeinsamen Landesverband gegründet hatte, nachdem sie sich zuvor ebenfalls den Luxus mehrerer Organisationsverbände innerhalb der niedersächsischen Grenzen geleistet hatte – die Landesverbände Oldenburg, Braunschweig und Hannover, die ihre Präsidien zwar in einen Dachverband einbrachten, aber eifersüchtig auf ihre Eigenständigkeit bedacht waren.39 In dieser Situation gewann die zuvor schwelende Kritik am Landesausschuss, er offenbare einen Mangel an Demokratie, da seine Mitglieder nicht vom Landesparteitag gewählt würden, und arbeite ineffektiv, weil vor Entscheidungen zunächst stets die Einstimmigkeit der vier Bezirke hergestellt werden müsse, eine neue Qualität.40

Die Diskussionen um die Organisation flammten erneut nach der Landtagswahl 2008 auf, bei der die SPD ihr verheerendes Resultat aus dem Jahr 2003, als sie nach einem Absturz um 14,5 Prozentpunkte auf 33,4 Prozent der Stimmen gekommen war, mit bloß noch 30,3 Prozent sogar noch einmal um 3,1 Prozentpunkte unterboten hatte. Beim Landesparteitag in Hannover im Juni 2008 drohte der damalige Landesvorsitzende Garrelt Duin, dass der SPD ohne eine Organisationsreform die Kampagnenfähigkeit abhanden zu kommen drohe und sie den Abstand zur CDU absehbar nicht aufholen könne, wenn die Bezirke nicht aufgelöst werden würden.41 Duins Argumente deckten sich mit den Absichten der Reformer in den 1970er Jahren. Die Arbeit in den Bezirksverbänden bände zu viele Energien, statt am Gemeinwohl des Landes stünden bei den Bezirken die partiellen Eigeninteressen im Vordergrund, ihre Stimmenvielfalt unterminiere die Schlagfertigkeit der Landespartei, in der politischen Auseinandersetzung – und in Wahlkampfzeiten besonders – aber sei Geschlossenheit unabdingbar.

Sofort brachen die alten Konflikte wieder durch. Während drei Bezirke die Reforminitiative unterstützten, stellten sich die Braunschweiger quer und vereitelten damit Duins Vorhaben, da satzungsgemäß die Zustimmung aller vier Bezirksorganisationen notwendig war. Statt zu handeln, wurde schließlich ein Expertengremium eingesetzt, das zunächst die erwartbaren Vorund Nachteile eines solchen Tuns untersuchen sollte, und anstelle ihrer Selbstauflösung dem Landesverband von den Bezirken nur etwas mehr Geld und Personal versprochen. Dadurch ausgelöst, entspannen sich entlang der Bezirksgrenzen auch in der Folgezeit immer wieder Streitereien. Es begann schon damit, dass Duin auf dem Hannoveraner Parteitag 2008 nur mit 75 Prozent, also drei von vier Stimmen wiedergewählt wurde, wobei unter den Nein-Stimmen viele Braunschweiger Delegierte gewesen sein dürften, wenngleich aus dem Ergebnis keine geschlossene Ablehnung des Braunschweiger Bezirkes und ebenso wenig eine geschlossene Zustimmung der drei reformbejahenden Bezirke abgeleitet werden kann. Ein Jahr später revanchierten sich die anderen Bezirke mit dem wiedergewählten Landesvorsitzenden an der Spitze, als sie dem Braunschweiger Bezirkschef und Bundesumweltminister Sigmar Gabriel den ersten Platz auf der Landesliste zur Bundestagswahl 2009 verweigerten.42

Die Disziplin aus der Anfangszeit der Arbeiterbewegung, welche die Sozialdemokraten noch in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik verinnerlicht hatten und die einen Mann wie Egon Franke nach der Wahl Gerhard Schröders zum niedersächsischen Regierungschef sagen ließ: „Schröder war nicht mein Kandidat, aber er ist mein Ministerpräsident“43, diese Disziplin gilt heute nur noch wenig. Und sie gilt allenfalls im engeren Rahmen der Bezirke, nicht aber auf Landesebene. Auch das hat das Gewicht der Bezirke gegenüber dem Landesverband noch einmal gestärkt, dessen Protagonisten auf eine geschlossene Gefolgschaft zum eigenen Vorteil nicht blind vertrauen sollten. Übrigens nicht erst seit gestern und der bemerkenswerten Umfrage im Vorfeld der Landtagswahl 2013, derzufolge sich nur 65 Prozent der SPD-Anhänger (aber 69 Prozent der Grünen) für einen Ministerpräsidenten Stephan Weil und 25 Prozent der SPD-Sympathisanten (gegenüber nur zwanzig Prozent der Grünen) für den christdemokratischen Amtsinhaber McAllister aussprachen.44 Schon in den 1970er Jahren wurde es üblich, dass sozialdemokratische Regierungschefs oder Oppositionsführer sich nicht auf die hundertprozentige Zustimmung ihrer eigenen Fraktion verlassen konnten, auch nicht bei kapitalen Entscheidungen, besonders spektakulär bei der gescheiterten Ministerpräsidentenwahl Helmut Kasimiers im Landtag 1976.

Nun ist die Bezirksstruktur freilich nicht in jeder Hinsicht nachteilig. Zu den Standardklagen über die Politik und ihr Personal gehört schließlich das Lamento um die gesellschaftliche Entkoppelung von Parteiorganisationen sowie die wechselseitige Entfremdung von Parteihierarchie und Mitgliederbasis, ausgehend im Wesentlichen von der Dissoziation der Funktionäre von den Lebenswelten des sog. kleinen Mannes. Dieses Problem scheint im Niedersächsischen weniger gegeben, jedenfalls lange Zeit und verglichen mit manch anderen Teilen des Bundesgebietes. Das dürfte ebenfalls nicht zuletzt mit der Be-zirksstruktur zusammenhängen, die für eine gewisse Verzahnung von Parteispitze und Basis sorgt und ein fortgesetzt hohes kommunalpolitisches Engagement der Bezirkseliten begünstigt. Hochrangige niedersächsische Sozialdemokraten etwa legten in der Vergangenheit auch als Politprominente noch Wert darauf, in Kontakt zur Parteibasis zu treten und die Stimmung im Unterbau der Sozialdemokratie zu erfahren, in der direkten Begegnung, nicht gefiltert, interpretiert, verzerrt durch die Berichterstattung Dritter. Helmut Rohde soll selbst als Bundesminister regelmäßig Ortsvereinsvorstandssitzungen in seinem Wahlkreis besucht haben, und zwar uneingeladen, aus bloßem Interesse.45

Und man kann es auch wie Michael Rüter sehen, von 2008 bis 2013 Landesgeschäftsführer der Niedersachsen-SPD. Dieser hält den Bezirken bei aller Kritik an der Überlastung Ehrenamtlicher durch eine zusätzliche Organisationsebene mit ihren Tagungsund Berichtspflichten zugute, dass ihre Tätigkeiten die Landesebene von manchen Routineaufgaben entlasten. Zudem verbürge die gute „Vor-Ort-Verankerung“ der Bezirksstrukturen ihre relative Bürgernähe, ein gutes Abschneiden bei Bürgermeisterund Landratswahlen, auch weil sie eine gute Nachwuchsarbeit auf der kommunalen Ebene leisteten. Weshalb die Bezirke die Garanten dafür wären, dass die lokalen SPD-Gliederungen über einen vergleichsweise großen Bestand an fähigen Kandidaten für lokale Ämter und Mandate verfügen würden.46

Das stimmt allerdings schon für Kommunalwahlen nur noch bedingt. Zunächst spielte die SPD zwar – auch – bei den Kommunalwahlen in Niedersachsen eine beherrschende Rolle, in den 1960er Jahren war sie – noch einmal: auch – auf dieser Wahlebene unerreicht. Schon die Kommunalwahlen 1974 aber brachten einen markanten Umschwung der bisher gewohnten Verhältnisse, da die CDU die SPD bei den Wahlen sowohl in den Landkreisen und kreisfreien Städten als auch in den Gemeinden übertrumpfte.47 Und 1981 dann kündigten die absolute Mehrheit der CDU und der Stimmenanteil der SPD von durchschnittlich rund 36 Prozent bei den Kommunalwahlen die Mehrheitsverhältnisse bei der im darauffolgenden Jahr stattfindenden Landtagswahl im Rückblick bereits ziemlich exakt an.48

Mit Blick auf die Wahlkreisresultate bei Landtagswahlen lässt sich ein lokaler Bonus der SPD ebenfalls lange schon nicht mehr diagnostizieren. Während die SPD 1963 noch 69 von hundert Wahlkreisen gewann und in den 1960er Jahren das Bild vom „schwarzen Gürtel“ geprägt wurde, der sich von Westen nach Osten, von Meppen bis Lüchow-Dan nenberg durch ein ansonsten rotes Niedersachsen spannte49, gewann die CDU 1974 erstmals mehr Wahlkreise als die SPD. In den letzten Jahrzehnten ist das Bild auf der lokalen Ebene vollkommen erratisch geworden. Während die CDU 1982 87 von immer noch hundert Wahlkreisen gewann, eroberte die SPD 1998 deren 83, während die CDU 2003 abermals ihrerseits in 91 Wahlkreisen die Oberhand behielt.50

Mit größerer Klarheit zeigen sich demgegenüber die negativen Wirkungen des Übergewichts der mittleren Ebene. Die verschiedenen Bezirke sind jeweils eigene Biotope. Da hier die wesentlichen Entscheidungen über Listenplätze und Postenbesetzungen fallen, dominiert in der Kommunikation, bei Diskussionen, Austausch und Kontakten, die Binnenperspektive. Die Aufmerksamkeit der Aktivmitglieder richtet sich zum Großteil introspektiv auf die Bezirke. Veränderungen auf Landesebene werden durch die große Zahl von Einspruchsberechtigten erschwert, die Bezirke wirken insofern konservierend, da sie das Bestehende prämieren. Diese Tendenz wird im Übrigen verstärkt durch die Funktionärslastigkeit der Bezirksstruktur. Da kein Bezirk gegenüber den anderen ins Hintertreffen geraten will, werden zahlreiche Posten geschaffen. Ein starker Funktionärsbau aber tendiert dazu, die Organisation weniger als Mittel politischer Gestaltung denn als Selbstzweck anzusehen, den es vor Veränderungen zu schützen gilt. Obendrein erhöhen kleinere Einheiten, die Bezirke gegenüber dem Landesverband darstellen, die Bedeutung des Faktors „persönliche Nähe“, sie sind ein Nährboden für Freundschaftsgeflechte in der Politik, enge Vertrauensbeziehungen, wechselseitige Gefälligkeiten.

Die engeren Horizonte der Bezirke begünstigen den Typus des Kunglers, der diesen kennt und mit jenem schon einmal zusammengesessen hat. Eine feste lokale Verankerung, im günstigen Fall die Basis von Bürgernähe und nahräumlicher Einbindung, ist angesichts einer größeren Unmittelbarkeit, flacheren Hierarchien und stärkeren Vertrautheit in den Bezirken zur Durchsetzung persönlicher Ambitionen besonders hilfreich – und bildet zugleich das Fundament, auf dem Freundschaftsdienste eingefordert werden. Erklärt sich daraus die hohe Korruptionsanfälligkeit und Affärendichte in den Reihen der niedersächsischen Sozialdemokratie, vom Skandal um den ehemaligen Bundeslandwirtschaftsminister Karl-Heinz Funke in Friesland über die Hannoveraner „Maschsee-Mafia“ bis hin zum „Braunschweiger Sumpf“? Vor diesem Hintergrund erscheint der Fall des langjährigen Braunschweiger Oberbürgermeisters und Bezirksvorsitzenden Gerhard Glogowski, der im November 1999 als Ministerpräsident zurücktreten musste, nachdem die Medien eine Woche lang täglich mit neuen Verfehlungen aufgemacht hatten, als geradezu sinnbildlich für die Gefährdungen, denen sich Bezirkspolitiker im extremen Fall großer Machtfülle und besonderer lokaler Verflechtung ausgesetzt sehen.51

Insgesamt also scheinen bei aller Differenzierung die Bezirksstrukturen die Gründe für ihre Entstehung und ihren Erhalt zunehmend überdauert zu haben und seit den 1970er Jahren ihre Nachteile die Vorzüge zu überwiegen. Die Probleme dürften, wie so oft, nicht zuletzt auch und gerade den Erfolgen der SPD-Politik geschuldet sein. Die Verwaltungsreformen in der Regierungszeit von Hinrich Wilhelm Kopf, der wirtschaftliche Aufschwung und Strukturwandel, der maßgeblich durch Alfred Kubel vorangetrieben wurde, die unter Georg Diederichs auf den Weg gebrachte Gemeindeund Gebietsreform, die Schulund Hochschulpolitik Peter von Oertzens – dies alles trug dazu bei, dass aus einzelnen Territorien sukzessive eine Einheit wurde und Hannoveraner, Braunschweiger, Oldenburger und Schaumburger nach und nach ein gemeinsames Niedersachsenbewusstsein entwickelten.

Und je stärker nun die Vorzüge verwischten, umso deutlicher wurden die Probleme des bezirksparteilichen Lokalismus. Der große Einfluss von – zugespitzt – Familien-Clans auf Ortsvereinsund Wahlkreisebene jedenfalls wird mittlerweile auch in der Partei durchaus nicht unkritisch gesehen. So gibt es in Hannover Ortsvereine, deren Vorstand zu rund einem Drittel von Mitgliedern einer einzigen Familie gestellt wird, und Wahlkreise, in denen die Sprösslinge ehedem hochrangiger Sozialdemokraten die Kandidatur unter sich ausmachen, zumindest bei der letzten Landtagswahl.52

Die Macht einzelner Familien wäre zweifellos so nicht denkbar ohne den anhaltenden Mitgliederschwund der SPD. Auf Ortsvereinsebene sind die Reihen der Sozialdemokraten im 21. Jahrhundert so stark ausgezehrt, dass eine vielköpfige Verwandtschaft die Mehrheitsverhältnisse recht problemlos beeinflussen kann. Typisch sind die Verhältnisse in Bramsche, immerhin eine SPD-Hochburg, wie sie in einem Länderreport berichtet werden. Von knapp fünfhundert Mitgliedern des Ortsvereins seien „elf SPDler“ zu der betrachteten Parteiversammlung erschienen, allesamt „Funktionsträger, alle Mitglied in einem Vorstand“.53 Die Bezirksstrukturen aber erschweren solche Verhältnisse nicht, vielmehr können unter den gegebenen Bedingungen lokale Machtballungen auch bezirksweit und – das ist die Besonderheit durch das Übergewicht der Bezirke in Niedersachsen – sogar landespolitisch wirksam werden.

Ob freilich unter dem sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Stephan Weil Veränderungen in Richtung einer Entmachtung der Bezirke zu erwarten sind, ist eher zweifelhaft. Weil gilt als Mann des Strukturkonservatismus, er ist als „gelernter“ Oberbürgermeister ein Mann der Dezentralität, im Vorfeld der Landtagswahl 2013 betonte er insofern wenig überraschend seine Sympathien für eine substanzielle Autonomie der Kommunen und Regionen. Zudem dürfte er seine Lehren aus dem Scheitern seines Vor-Vorgängers im Amt des Landesparteivorsitzenden, Garrelt Duin, gezogen haben, dessen Machtverlust durch seine organisationspolitischen Reformambitionen zumindest beschleunigt wurde. Veränderungen in Richtung einer Stärkung der Landesparteizentrale mithin sollten von Weil nicht unbedingt erwartet werden.

 
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