4.3 Die politischen Parteien

Moderne politische Parteien haben sich in der Zeit des Konstitutionalismus aus den Fraktionen in den Parlamenten entwickelt, die eine breitere Basis für ihre politische Unterstützung gesucht haben. Verfassungsrechtlich fanden sie aber lange kaum Anerkennung. In dieser Tradition steht auch noch die Niedersächsische Verfassung, die zwar die Fraktionen in Art. 19 NV, die Parteien aber nur indirekt zur Kenntnis nimmt, wonach Beamte nicht einer Partei dienen dürfen (Art. 60 NV). Gleichwohl dominieren die politischen Parteien ebenso wie im Bund den politischen Prozess.

Obwohl die prinzipielle Anerkennung der Rolle der Parteien durch Art. 21 GG auch auf das Landesverfassungsrecht ausstrahlt, hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof gegenüber der in den Anfangsjahren der Bundesrepublik dominierenden Parteienstaatslehre des Bundesverfassungsgerichts78 Zurückhaltung erkennen lassen. So ist der Staatsgerichtshof explizit der These vom automatischen Mandatsverlust der Abgeordneten im Falle eines Parteiverbots79 entgegengetreten, weil dadurch „die verfassungsrechtlich gesicherte Grenze zwischen Staat und Parteien“ jedenfalls partiell eingerissen werde.80 Die Abgeordneten seien zwar „Exponenten ihrer Partei“, aber infolge der Erfahrungen der totalitären Herrschaft „mußte vielmehr gerade das Grundgesetz auf Wiederherstellung der im Verhältnis von Staat und Gesellschaft verlorenen Eigenständigkeit beider bedacht sein“.81 Trotz der grundsätzlichen Anerkennung der Beteiligtenfähigkeit der Parteien im Organstreit sieht der Staatsgerichtshof die Antragsbefugnis zudem restriktiver als das Bundesverfassungsgericht,82 wenn er diese im Fall der Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die staatliche Parteienfinanzierung verneint, wenn „nicht im strengsten Sinn nach den Grundsätzen formaler Gleichheit verfahren worden ist“. Nur eine „unmittelbare Gefährdung“ der Beteiligung an den Parlamentswahlen begründet die Antragsbefugnis.83

4.4 Der Landtag – das Niedersächsische Parlament

4.4.1 Die Abgeordneten

Der Landtag ist gem. Art. 7 Satz 1 NV die gewählte Vertretung des Volkes. Er besteht aus mindestens 135 Abgeordneten, zu denen aufgrund der Überhangmandate einige weitere hinzutreten können. Der individuelle Status der Abgeordneten ist für alle identisch. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen (Art. 12 NV).84 Die Niedersächsische Verfassung folgt wie das Grundgesetz dem klassischen Repräsentationskonzept Edmund Burkes:85 Jedes Parlamentsmitglied repräsentiert das gesamte Land und jedes Mitglied ist unabhängig, sodass es auch frei ist, seine Parteizugehörigkeit zu ändern, ohne sein Mandat zu verlieren. Art. 12 NV wird insoweit auch nicht durch Art. 21 GG überholt, sondern gegen übersteigerten Parteieneinfluss geschützt. Fraktionszwang in der Form rechtlicher Verpflichtungen ist unzulässig, Fraktionsdisziplin auf freiwilliger Basis ist aber erlaubt.86 Faktisch bedeutet dies freilich eine starke Einbindung der Abgeordneten in ihre Fraktion, die im Landtag vielleicht noch stärker ist als im Bundestag.

Auch die Niedersächsische Verfassung hat die klassischen Schutzvorschriften des 19. Jahrhunderts für Abgeordnete übernommen. Sie dürfen für ihre Abstimmungen und Debattenbeiträge im Landtag nicht zur Verantwortung gezogen werden (Indemnität gem. Art. 14 NV) oder wegen eventueller Straftaten nur mit Zustimmung des Parlaments zur Verantwortung gezogen werden (Immunität Art. 15 NV). Sie haben ein Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 16 NV). Eine niedersächsische Besonderheit ist die Möglichkeit der Abgeordnetenanklage gem. Art. 17 NV „wegen gewinnsüchtigen Missbrauchs seiner Stellung“. Die Abgeordneten haben Anspruch auf „angemessene Entschädigung“ gem. Art. 13 Abs. 3 NV. Die – überzogene – Professionalisierung auch in den Landtagen hat die Entschädigung auch rechtlich zu einer steuerpflichtigen Entlohnung gemacht.87

Jeder Abgeordnete hat einen gleichen öffentlichen Status, der unmittelbar aus Art. 12 NV folgt und ein gleiches Recht auf Beteiligung an den Beratungen (Redezeit, Abstimmungsbeteiligung) einschließt.88 Das individuelle Recht des einzelnen Abgeordneten ist jeweils mit der Funktionsfähigkeit des Parlaments als Ganzes in ein angemessenes Verhältnis zu setzen. Daraus ergibt sich auch ein Recht auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss, das sich auch auf fraktionslose Abgeordnete erstreckt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 NV). Die Abgeordneten können sich zu Fraktionen zusammenschließen (Art. 19 Abs. 1 NV), denen eine entscheidende Scharnierfunktion zukommt und die das politische Parlamentsleben beherrschen.

4.4.2 Institutionelle Struktur

Der Landtag wird regelmäßig auf fünf Jahre gewählt (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 NV). Seine Wahlperiode beginnt mit seinem Zusammentritt und endet mit dem Zusammentritt des nächsten Landtags (Art. 9 Abs. 1 Satz 2 NV), der spätestens dreißig Tage nach seiner Wahl erfolgen muss (Art. 9 Abs. 3 NV). Anders als nach der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung ist eine parlamentslose Zeit damit wie nach Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeschlossen. Der nächste Landtag ist frühestens 56, spätestens 59 Monate nach Beginn der Wahlperiode zu wählen, im Fall der Auflösung des Landtags binnen zwei Monaten (Art. 9 Abs. 2 NV).

Im Gegensatz zum Grundgesetz sah die Niedersächsische Verfassung von Anfang an ein Selbstauflösungsrecht des Landtags mit qualifizierter Mehrheit vor (Art. 10 NV, früher Art. 7 VNV). Der Antrag kann nur von mindestens einem Drittel der Mitglieder des Landtags gestellt werden (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 NV). Der Auflösungsbeschluss bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder, mindestens jedoch der Mehrheit der Mitglieder des Landtags (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 NV). Eine obligatorische Beschlussfassung über die Auflösung sieht daneben Art. 30 NV vor. Kommt die Regierungsbildung und -bestätigung auf Grund des Art. 29 NV innerhalb von 21 Tagen nach dem Zusammentritt des neugewählten Landtags oder dem Rücktritt einer Landesregierung nicht zustande, so muss der Landtag innerhalb von weiteren 14 Tagen einen Beschluss über seine Auflösung fassen, ohne dass es eines Antrages bedarf. Der Beschluss bedarf immer noch der Mehrheit der Mitglieder des Landtages, aber nicht mehr von zwei Dritteln der Anwesenden (Art. 30 Abs. 1 Satz 2 NV). Demgegenüber verfügt die Regierung nicht über eine selbständige Auflösungsbefugnis.89

Verschiedene Vorschriften verleihen dem Landtag Autonomie. Das Parlament entscheidet selbständig über Einberufung, Vertagung, Sitzungen und Tagesordnung (Art. 21 Abs. 2 und 3 NV). Es gehört zu den traditionellen Rechten eines Parlaments, über seine eigene Organisation zu entscheiden und seinen Präsidenten zu wählen (Art. 18 NV), seine eigenen Verfahrensregeln, die Geschäftsordnung, zu erlassen (Art. 21 Abs. 1 NV) und seine Hausordnung zu wahren (Art. 18 Abs. 2 NV). Ihm obliegt die Wahlprüfung (Art. 11 Abs. 2 NV), welche aber vom Staatsgerichtshof überprüft werden kann (Art. 11 Abs. 4 NV). Der Landtag selbst ist als Institution ein permanentes Verfassungsorgan, für seine Gremien und Mitglieder gilt dagegen der allgemeine parlamentarische Grundsatz der Diskontinuität.90

Soweit die Verfassung den Landtag anspricht, meint sie im Allgemeinen das Parlamentsplenum. In der täglichen Praxis sind dessen Organe aber von meist höherer Bedeutung. Die Leitung ist dem Präsidenten und dem Präsidium übertragen. Wichtige Verfahrensfragen und insbesondere die Tagesordnung werden durch den sog. Ältestenrat (Art. 20 Abs. 3 NV, §§ 3, 4 GOLT) entschieden, dessen Institution deutscher Verfassungstradition entspricht. Er besteht aus den führenden Fraktionsmitgliedern. Auch im Niedersächsischen Landtag finden die hauptsächliche Arbeit und die wesentlichen Beratungen in den Ausschüssen statt (Art. 20 Abs. 1 und 2 NV). Dabei gibt es zurzeit elf ständige Ausschüsse (§ 10 GOLT). Die Verfassung sieht darüber hinaus weitreichende Untersuchungsrechte durch Untersuchungsausschüsse vor (Art. 27 NV). Die Vorschrift schützt zugleich Minderheitsrechte, da bereits ein Fünftel der Mitglieder des Landtages das Recht hat, einen derartigen Untersuchungsausschuss einzusetzen und dieselbe Minderheit im Ausschuss die Agenda kontrolliert (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 NV).

Jeder Ausschuss muss ein miniaturisiertes Abbild des Gesamtparlaments sein, weshalb die Fraktionen proportional im Ausschuss vertreten sein müssen (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 NV). Die Hauptfunktion der Ausschüsse besteht in der Vorbereitung der Entscheidungen des Plenums (Art. 20 Abs. 1 NV). Die Ausschüsse haben dementsprechend an das Plenum zu berichten, können aber auch selbständig über ihre eigene Agenda entscheiden und Fragen aufgreifen (§ 12 Abs. 2 GOLT). Obwohl die verbindlichen Entscheidungen formal dem Plenum vorbehalten sind und eine Delegation von Entscheidungen nur sehr begrenzt zulässig ist, wird in der politischen Praxis die materielle Substanz der Entscheidungen in den Ausschüssen bestimmt.

Neben den Ausschüssen wird der Landtag wie auch der Bundestag von den Fraktionen dominiert, die in Art. 19 NV anders als im Grundgesetz explizit erwähnt werden. Die meisten Beteiligungsrechte in den Beratungen sind den Fraktionen zugewiesen, die auch ihr verfassungsrechtliches Recht im Organstreit vor dem Staatsgerichtshof geltend machen können.91 Die Fraktionen fungieren als maßgebliches Verbindungsglied zwischen Plenum und Ausschüssen. Das Ausschusssystem wird innerhalb der Fraktionen durch korrespondierende Arbeitskreise gespiegelt. Die meisten Entscheidungen werden in diesen Arbeitskreisen vorbereitet, die in der Verfassungspraxis die maßgebenden Entscheidungszentren im parlamentarischen Willensbildungsprozess darstellen.92

Für alle Entscheidungen des Landtags gilt das Mehrheitsprinzip, wobei in der Regel die einfache Mehrheit gilt (Art. 21 Abs. 4 Satz 1 NV). Die Verfassung schreibt aber in bestimmten Fällen auch die absolute Mehrheit (Art. 29 Abs. 1 NV),93 die relative Mehrheit (Art. 30 Abs. 2 Satz 2 NV) und für die Verfassungsänderung die qualifizierte ZweiDrittel-Mehrheit vor (Art. 46 Abs. 3 Satz 1 NV). Das Mehrheitsprinzip teilt das Parlament in die parlamentarische Mehrheit, die die Regierung unterstützt, und die Minderheit, die die Opposition bildet. Art. 19 Abs. 2 NV erkennt dies ausdrücklich an. Der Schutz der Minderheitsrechte und die Chancengleichheit werden auch durch das Demokratieprinzip gefordert. Die wichtigste Waffe der Opposition ist jeweils der Appell an die Öffentlichkeit, dessen Ort die öffentlichen Sitzungen des Plenums sind. Die Funktionen des Plenums bestehen darin, die Mehrheit zu kontrollieren, die Bürger in den politischen Prozess zu integrieren, Entscheidungen demokratisch zu legitimieren und die Inhalte sowie die zugrunde liegenden Gründe parlamentarischer Entscheidungen der Öffentlichkeit zu präsentieren.

4.4.3 Funktionen des Parlaments

4.4.3.1 Gesetzgebung

Unter den in Art. 7 NV pauschal aufgeführten Aufgaben des Landtags nimmt die Legislativfunktion traditionell die vorrangige, namensgebende Stellung ein. Art. 41 NV begründet in etwas ungewöhnlicher Form94 einen förmlichen Gesetzesvorbehalt für „allgemeinverbindliche Vorschriften der Staatsgewalt“. An der Gesetzgebung ist freilich insbesondere auch die Exekutive beteiligt. Eine Gesetzesinitiative kann durch die Landesregierung, aus der Mitte des Landtages oder durch Volksinitiative oder -begehren eingebracht werden (Art. 42 Abs. 3 NV). Die meisten erfolgreichen Gesetze gehen von der Exekutive aus, die den Gesetzgebungsprozess wohl noch stärker beeinflusst als auf Bundesebene. Die Beratungen und die Entscheidung des Landtags schließen sich an (Art. 42 Abs. 1 NV). Das genaue Verfahren ergibt sich aus der Geschäftsordnung des Landtags, die dabei bis zu drei Lesungen vorsieht (§ 24 ff. GOLT). Die im Gesetzgebungsverfahren verabschiedeten Gesetze sind gem. Art. 45 Abs. 1 Satz 1 NV unverzüglich von der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtages auszufertigen und von der Ministerpräsidentin oder dem Ministerpräsidenten im Gesetzund Verordnungsblatt zu verkünden. Anders als dem Bundespräsidenten95 steht dem Landtagspräsidenten als unselbständigem Organ des Landtags ein materielles Prüfungsrecht nicht zu. Wohl hat er aber zu prüfen, ob das Gesetzgebungsverfahren den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen hat.96 Die Verfassungsänderung gehört auch zur Legislativfunktion, unterliegt aber der besonderen Voraussetzung der Zwei-Drittel-Mehrheit gem. Art. 46 Abs. 3 NV. Sie ist an die Ewigkeitsgarantie des Art. 46 Abs. 2 NV gebunden. Art. 46 Abs. 1 NV verlangt zudem eine explizite Änderung des Verfassungswortlauts und verbietet damit Verfassungsdurchbrechungen, die in der Weimarer Republik zulässig waren.

Die Niedersächsische Verfassung erlaubt auch in beschränktem Umfang eine Rechtssetzungsdelegation. Nach Art. 43 Abs. 1 NV können die Landesregierung, Ministerien und andere Behörden zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden. Allerdings müssen wie im Bund „Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung“ im Gesetz bestimmt werden. Das Erfordernis einer Ermächtigung ergibt sich auch aus dem Vorbehalt des Gesetzes und dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Ob die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts mit ihrer These vom Parlamentsvorbehalt97 auch für die Niedersächsische Verfassung Anwendung findet, ist bisher offen. Anders als das Grundgesetz sieht die Niedersächsische Verfassung auch ein exekutives Notverordnungsrecht vor, das freilich unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Ältestenrats steht (Art. 44 NV) und bisher noch nicht relevant geworden ist.

4.4.3.2 Die Haushaltsgewalt

Die Haushaltskompetenzen werden meist mit den Entscheidungen über das Budget gleichgesetzt. Damit wird aber übersehen, dass daneben wichtige haushaltsrelevante Entscheidungen im allgemeinen Gesetzgebungsverfahren getroffen werden und zudem die mittelfristige Finanzplanung eine eigenständige Erscheinungsform der Haushaltsgewalt darstellt.98 Die Haushaltsrelevanz der allgemeinen Gesetzgebung beruht auf der besonderen Bindungswirkung, die sie gegenüber den Ausgabenbewilligungen im Haushaltsplan entfaltet. Zwar ist aufgrund der Verabschiedung des Budgets durch das Haushaltsgesetz auch der Haushaltsplan als Gesetz zu qualifizieren und kann daher Rang und Wirkung eines Gesetzes beanspruchen.99 Der Haushaltsplan mit seinen Ausgabenbewilligungen ist jedoch nur staatliches Innenrecht im organschaftlichen Rechtskreis und vermag daher das wirksame Außenrecht der allgemeinen Gesetze nicht abzuändern (§ 3 II HGrG, § 3 II LHO).100 Daraus ziehen Verfassung und Parlamentsrecht wichtige Konsequenzen. Die Regierung ist zur Unterrichtung des Landtags über die Haushaltswirksamkeit von Gesetzesentwürfen nach § 10 LHO verpflichtet. Außerdem schreiben Art. 68 NV und § 22 Abs. 3 GOLT vor, dass bei Mehrausgaben oder Mindereinnahmen die Deckungsmöglichkeit dargelegt oder bei einem laufenden Haushaltsplan die Deckung geschaffen wird.101 Ferner ist im Fall der Haushaltswirksamkeit der Haushaltsausschuss gem. § 27 Abs. 4 GOLT zu beteiligen.102

Art. 64 NV sieht explizit eine mittelfristige Finanzplanung vor. Rechtliche Bindungswirkung entfaltet die von der Regierung zu verabschiedende Finanzplanung nicht.103 Entgegen manchen ursprünglichen Befürchtungen wird die Haushaltsplanung dadurch auch nicht faktisch präjudiziert. Finanzplanung ist im Wesentlichen kaum mehr als eine unverbindliche Fortschreibung der Haushaltspläne und ihre Projektion in die Zukunft.104 Auch die Koordination der Finanzplanung von Bund und Ländern im Finanzplanungsrat gem. § 51 HGrG hat kaum die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllt.105 Die Haushaltsgesetzgebung bildet deshalb nach wie vor neben der allgemeinen Gesetzgebung das zentrale Entscheidungsinstrument der Haushaltsgewalt, und sie umfasst das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan.106 Der Haushaltsplan enthält die verbindliche Bewilligung der Ausgaben, während die Einnahmen nur deklaratorisch geschätzt werden. Das Haushaltsgesetz kann dagegen auch außenwirksame Rechtssätze enthalten und stellt den Haushaltsplan fest. Außerdem erteilt das Haushaltsgesetz die Kreditermächtigungen.107 Beide Elemente bilden eine Einheit, sodass auch dem Haushaltsplan Gesetzesqualität zukommt. Der zulässige Inhalt des Haushaltsgesetzes wird durch das Bepackungsverbot gem. Art. 65 Abs. 5 NV beschränkt.108 Danach dürfen in das Haushaltsgesetz neben der Feststellung des Haushaltsplans „nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird“. Dieses doppelte, sachliche und zeitliche Bepackungsverbot, das aus dem Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts stammt, hat seinen historischen Sinn, nämlich den Schutz des monarchischen Gesetzgebungsrechts, verloren und erfüllt allenfalls noch die Funktionen der Sicherung der Normenklarheit und Verfahrensbeschleunigung.109

Der Landtag und sein Haushaltsausschuss üben ferner eine Aufsicht und Kontrolle während der anschließenden Phase des Budgetkreislaufs aus. Formale und informale Zustimmungsrechte des Haushaltsausschusses beeinflussen die Durchführung des Haushaltsplanes. Der Finanzminister hat dem Parlament Rechnung zu legen (Art. 69 NV). Der Landesrechnungshof prüft die Rechnungslegung und berichtet dem Parlament (Art. 70 Abs. 1 NV). Danach schließt sich noch eine parlamentarische Rechnungskontrolle an, die mit der Entlastung der Regierung endet (Art. 69 Satz 3 NV).

Die Verfassung begrenzt außerdem in Art. 71 NV die staatliche Kreditaufnahme. Art. 71 NV ist noch an der früheren Regelung des Art. 115 GG orientiert, wird aber heute durch die neue Schuldenbremse des Grundgesetzes in Art. 109 Abs. 3 GG überlagert. Mit dem Jahr 2020 darf das Land daher prinzipiell keine neuen Nettokredite mehr aufnehmen (Art. 143d Abs. 1 Satz 3 und 4 GG).

4.4.3.3 Wahlfunktion

Der Landtag ist die einzige Institution, deren Mitglieder direkt vom Volk gewählt werden und deshalb auch personell direkt demokratisch legitimiert sind. Auf dieser Grundlage wählt der Landtag seinerseits die Spitzen der Exekutive und Judikative. Dementsprechend wählt der Landtag den Ministerpräsidenten (Art. 29 Abs. 1 NV), die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Staatsgerichtshofs (Art. 55 Abs. 2 NV), den Landesbeauftragten für den Datenschutz (Art. 62 Abs. 2 NV) sowie den Präsidenten und den Vizepräsidenten des Landesrechnungshofs (Art. 70 Abs. 2 NV).

4.4.3.4 Parlamentarische Kontrolle

In einem parlamentarischen Regierungssystem wird die Kontrolle der Regierung hauptsächlich von der Opposition wahrgenommen, während die Mehrheit des Parlaments und die Regierung eng miteinander zusammenarbeiten und das Kabinett vornehmlich aus Mitgliedern der Landtagsmehrheit gebildet wird. Die Opposition nimmt insoweit regelmäßig die dem Landtag und seinen Fraktionen zustehenden Kontrollrechte wahr. Der Landtag verfügt über zahlreiche Kontrollinstrumente.110 Die wahrscheinlich bedeutsamste, aber häufig als solche übersehene Kontrollbefugnis stellen das Ausgabenbewilligungsrecht und die korrespondierenden Befugnisse über die Budgetkontrolle dar. Der Landtag verfügt darüber hinaus über die klassischen Instrumente des Zitierrechts (Art. 23 Abs. 1 NV) und des Interpellationsrechts (Art. 24 Abs. 1 NV, § 45 ff. GOLT), denen jeweils eine Antwortpflicht der Landesregierung korrespondiert. Außerdem können der Landtag und seine Ausschüsse die Herausgabe von Akten verlangen (Art. 24 Abs. 2 NV), die die Landesregierung nur unter engen Voraussetzungen verweigern kann (Art. 24 Abs. 3 NV).111 Schließlich kann der Landtag Untersuchungsausschüsse mit besonderen Untersuchungsrechten einsetzen (Art. 27 NV). Weniger ein Kontrollinstrument als eine Sanktionsmöglichkeit sind das Misstrauensvotum gegenüber dem Ministerpräsidenten (Art. 32 NV) und die im parlamentarischen Regierungssystem überflüssige Ministeranklage (Art. 40 Abs. 1 NV).

4.4.3.5 Expressive Funktion

Als Walter Bagehot die expressive Funktion erstmals hervorhob, hatte er das britische Redeparlament vor Augen.112 Der Niedersächsische Landtag legt als Arbeitsparlament darauf weniger den Akzent. Gleichwohl kommen auch in den Debatten die wichtigsten Interessen und Auffassungen zum Ausdruck. Das Prinzip der Öffentlichkeit (Art. 22 NV) ist die Grundlage dieser Funktion. Freilich ist das öffentliche Interesse an Landtagsdebatten eher noch geringer als beim Bundestag.

4.4.4 Parlamentarische Regierung

Das parlamentarische Regierungssystem ist dadurch definiert, dass die Regierung in ihrem Bestand vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist und von einer Parlamentsmehrheit jederzeit gestürzt werden kann.113 Die Niedersächsische Verfassung konstituiert ein parlamentarisches Regierungssystem daher weniger durch das Recht des Landtags, den Ministerpräsidenten zu wählen (Art. 29 Abs. 1 NV), und die Bestätigung der Landesregierung (Art. 29 Abs. 3 NV) als durch das Recht des konstruktiven Misstrauensvotums (Art. 32 NV). Eher ungewöhnlich ist, dass die Regierung nicht umgekehrt das Parlament auflösen kann, sondern die Landtagsauflösung immer der Zustimmung des Landtags bedarf (Art. 30 NV), selbst wenn der Landtag zur Regierungsbildung nicht in der Lage ist.

Auch in Niedersachsen ist das parlamentarische Regierungssystem durch eine enge Kooperation zwischen parlamentarischer Mehrheit und Regierung sowie der ihr zugeordneten Ministerialbürokratie charakterisiert. Beide Seiten koordinieren ihre Entscheidungen in enger Abstimmung. Das gilt insbesondere auch für den Gesetzgebungsprozess.