6 Erschwernisse von Planung und Steuerung in der unternehmerischen Stadt

Die dargestellten Argumentationslinien gingen im Hinblick auf die Übernahme von Verantwortung für Stadtentwicklung und Planungsprozesse stets von einem einfachen Modell der Planungsakteure aus: Auf der einen Seite steht eine den Menschen und den sozialen Fragen verpflichtete Soziale Arbeit, auf der anderen Seite die Stadtplanung als Herrschaftsinstrument kapitalistischer Interessen. Ein solch überspitzter Zuschnitt lässt sich nur rechtfertigen, wenn er zu einem besseren Verständnis der planungsbezogenen Sozialen Arbeit beiträgt. Mit der Realität der Stadtentwicklung aber hat diese Dualität wenig zu tun. Denn die Akteurskulisse in der Stadtentwicklung zeichnet sich heute durch eine Vielfalt von Interessenvertretungen aus, von denen die öffentliche Verwaltung nur eine ist. Der Einfluss der öffentlichen Akteure sowohl auf die Problembeschreibung als auch deren Lösung nimmt zudem ab, denn durch Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung sind wichtige Handlungsfelder (insbesondere die Wohnungsversorgung) ganz oder teilweise dem Markt überlassen worden (Selle 2005, 32), weshalb auch vom Leitbild der „unternehmerischen Stadt“ gesprochen wird.

Auf der Steuerungsebene drücken sich die Veränderungen seit Anfang der Neunzigerjahre in einer durch Governance-Prozesse geleiteten politischen Programmatik aus (Mayer 1990). Deren zentrales Merkmal ist der Wandel von „government“ zu „governance“ (Blumenthal & Bröchler 2006), was eine veränderte Form des Regierens meint, die weniger durch Hierarchie, Anordnung und ein staatliches Regierungszentrum gekennzeichnet ist, als durch eine stärker pluralistische, horizontale und netzwerkförmige Gestalt (siehe Sack & Gissendanner 2007). Damit geht eine institutionelle Öffnung gegenüber nichtstaatlichen und nicht gewählten Akteuren einher, aber auch eine zunehmende Unschärfe hinsichtlich der entscheidenden Akteure (Heeg & Rosol 2007, S. 494).

Obschon die New Urban Governance die Öffnung gegenüber allen Akteuren meint, also auch denjenigen aus der Zivilgesellschaft, ist in der Umsetzung vor allem die Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft in Form der „public private partnership“ (PPP) dominant (Heinz 1993). Inzwischen sind öffentlich-private Kooperationen allgegenwärtig, z.B. durch kommunal-private Vereinbarungen von Housing Market Partnerships, Business Improvement Districts oder Neighbourhood Improvement Districts. Sie werden durch einen Strukturwandel der Verwaltungen flankiert, bei dem privatwirtschaftliche Prinzipien im Rahmen von New Public Management-Modellen Einzug halten („von der Ordnungszur Dienstleistungskommune“). New Urban Governance kann man jedoch weiter fassen, wie Mayntz (2004) ausführt, nämlich als „Herrschaftsstrukturen, bei denen eine übergeordnete Instanz fehlt“. Dies führt zu einer von vorherigen Vorstellungen (etwa der PPP) völlig losgelösten und extrem dynamischen Formenvielfalt, die von zivilgesellschaftlichen Regelungskonsensen über klassische öffentlich-private Kooperationen bis hin zu „normalem“ hoheitlichstaatlichem Handeln reicht (Sack & Gissendanner 2007, S. 33). Dieses Verständnis von Urban Governance, das neben ökonomischen und politischen auch zivilgesellschaftliche Akteure in mögliche Steuerungsmodi integriert, erscheint als ein tragfähiges Konzept für die Zukunft und inzwischen wird über die „bürgerorientierte Kommune“ (Bertelsmann Stiftung 2003) nachgedacht.

Aus dem Spannungsverhältnis zwischen ökonomischer Verengung der „unternehmerischen Stadt“ einerseits und der Öffnung gegenüber der Bevölkerung und damit dem Lokalen andererseits entstehen Konfliktthemen, für die Antworten weniger auf der Ebene von (standardisierten) Planungsprozessen als vielmehr auf der Ebene von Aushandlungsprozessen zwischen Akteuren gefunden werden müssen. Damit eröffnet sich ein für die Theorie und Praxis äusserst relevantes Feld, denn die sogenannten „weichen, sozialen und kulturellen Faktoren“ gewinnen innerhalb der Stadtentwicklung eine immer grössere Bedeutung.

Gerade an dieser Stelle kommt einer planungsbezogenen Sozialen Arbeit Bedeutung zu, denn Teile der städtischen Einwohnerschaft sehen sich in der unternehmerischen Stadt mit einer massiven Veränderung ihrer Wohnund Lebensumgebung konfrontiert und sind auf professionelle Hilfe bei der Orientierung in diesem sich wandelnden Umfeld angewiesen (z.B. bei klassischen Verdrängungsprozessen, „New Built Gentrification“, Ortsaufwertungen, Nutzungskonflikten im öffentlichen Raum). Netzwerke wie diejenigen, die aus den oben erwähnten Public-Private Partnerships resultieren, amalgamieren Entwicklungs- anstrengungen. Aufgrund der von ihnen eingebrachten Ressourcen (wie Finanzen, Zeit, Beziehungen) werden sie zu kritischen Netzwerkpartnern, d.h., auf sie zu verzichten, würde den Fortbestand des Netzwerks gefährden – ein in der Wettbewerbsdynamik, in der Städte derzeit stehen, unerwünschte Destabilisierung und ein klarer Standortnachteil. Daher neigen Regime zur Stabilisierung durch Kontrolle der in ihnen stattfindenden Aktivitäten, zum Ausschluss redundanter Netzwerkpartner und zur Regulierung der Aufnahme neuer Netzwerkakteure (Drilling 2009). Dies lässt sich empirisch dadurch belegen, dass Stadtverwaltungen in den letzten Jahren eigene Verwaltungseinheiten zur Quartierund Stadtentwicklung aufgebaut haben, in denen sich Professionelle der Sozialen Arbeit finden. Damit sind Disziplinierung und Sozialisation „über die Linienfunktion“ möglich und zahlreiche andere Akteure der Sozialen Arbeit werden über Subventionsverträge gesteuert.

Diese Erfahrung der Regulierung wurde jüngst auch seitens der Soziologie konstatiert, die auf eine lange Tradition von Planungsbezogenheit zurückblicken kann. Hardt und Scheller halten fest, dass der Anspruch auf eine „menschengerechtere und demokratischere Planung“ (Hardt & Scheller 2010, 39) nicht eingelöst wurde. Die erarbeiteten Konzepte flossen im besten Fall als Sozialtechnologie in Planungsprozesse ein. Die beiden Autorinnen führen dieses Dilemma auf den Gegensatz zwischen der Soziologie als einer empirisch-analytischen Tatsachenwissenschaft und der Planung als einer normativ-pragmatischen Disziplin zurück. In der Folge würden analytische Ergebnisse auf Partialbefunde reduziert und aus ihrem wissenschaftlichen Kontext extrahiert. Diese Unterordnung sozialwissenschaftlicher Wissensbestände entspricht der von Foucault kritisierten scheinbaren Öffnung (auch der Planung), der er die Bezeichnung „neoliberal“ gibt. Sie gibt den Subjekten zwar ein grösstmögliches Mass an Handlungsfreiheit, diese Freiheiten gelten allerdings nur für Handlungen, die innerhalb liberaler und ökonomischer Handlungsspielräume stattfinden. Gleichzeitig erfolgt eine Kontrolle über die Selbstkontrolle durch die Gemeinschaft. Verhaltensweisen, die von den dafür vorgesehenen Strukturen abweichen, werden durch Ausschluss aus den liberalen und partizipativen Gefässen sanktioniert (vgl. Foucault 2004).

In der Konsequenz dieser Argumentation kommt Niklas Rose (2000) zum Konzept des „Governing through Community“. Er sieht darin eine Kombination zwischen dem neoliberalen Ethos der Selbstverantwortung und dem neokommunitaristischen Ideal einer gemeinschaftlich orientierten und aktiven Bürgerschaft. Kamleithner (2009) knüpft daran an und erkennt den heute beobachtbaren Einbezug von Akteuren aus der Gesellschaft in die Planung nicht per se als eine Demokratisierung der Planung, sondern als eine andere Art der Regulierung, nämlich als ein „Ordnungssystem, in dem Planung und Freiheit verschränkt sind und die individuelle Freiheit als Ressource des Regierungshan- delns dient“ (ebd., 28). Der Einbezug der Zivilgesellschaft in die Planung, die Verschiebung hin zur prozessorientierten Planung oder das Schaffen von Identität für einzelne Raumeinheiten – im Lichte dieser Konzepte „weisen sie letztlich immer noch Plätze an und ziehen Grenzen“ (ebd., S. 36).

Die neue Popularität eines veränderten Regierungshandelns und die mit dem vorliegenden Sammelband implizierte Aufforderung an die Soziale Arbeit, sich in Stadtentwicklungsprozessen neu zu positionieren, könnte sich somit lediglich als eine neue Variante einer im 19. Jahrhundert entstandenen Tradition moderner Planung entpuppen. Gerade auch deshalb ist eine planungsbezogene Soziale Arbeit gefordert, immer wieder ihren Gegenstand zu bestimmen, sich ihres Auftrags bewusst zu sein und das dafür angemessene methodische Vorgehen theoriegeleitet zu reflektieren.