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1 Einleitung

1.1 Thematischer Hintergrund

Seit den 1980er Jahren ist die Reform des Wohlfahrtsstaates ein Dauerthema der wissenschaftlichen und politischen Debatten. Die Wandlungsprozesse werden unter Stichworten wie „Dienstleistungsstaat“ (Bahle 2007, 18), „Wohlfahrtspluralismus“ (Evers/Olk 1996b) und „Ökonomisierung des Sozialsektors“ (Heinze/Schneiders 2013, 4) diskutiert. Dabei dreht sich die Auseinandersetzung immer auch um die Instanzen, die soziale Wohlfahrt auf kommunaler Ebene praktisch organisieren, also die öffentlichen Träger und freien Träger und ihr Verhältnis zueinander (vgl. Bode 2004b, 67).

Die Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) wurde über viele Dekaden durch eine institutionalisierte Verflechtung von Staat und Drittem Sektor geprägt (vgl. Backhaus-Maul/Olk 1994, 100). Durch das Subsidiaritätsprinzip hatten die freien Träger einen quasi öffentlichen Status (vgl. Bode 2003, 293). Sie galten lange als gleichberechtigte Partner der Sozialbürokratie und hatten als Erbringer sozialer Dienstleistungen eine privilegierte Position gegenüber privatwirtschaftlichen Anbietern inne (vgl. Backhaus-Maul/Olk 1994, 108). In der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) gab es keinen vergleichbaren Dritten Sektor mit gemeinnützigen Organisationen. Die Erbringung sozialer Versorgungsleistungen wurde staatlich garantiert und alle sozialen Dienstleistungen wurden von staatlichen Institutionen erbracht (vgl. Angerhausen et al. 2002, 55). Nach der Wende wurde die institutionelle Grundstruktur der BRD konsequent auf die neuen Bundesländer übertragen (vgl. Angerhausen et al. 2002, 15). Gleichzeitig setzte in den 1990er Jahren ein grundlegender Wandel im Wohlfahrtsstaat ein (vgl. Kröger 2002, 9; Dahme et al. 2005, 38 ff.). Dieser Wandel beinhaltete neben der Modernisierung von Strukturen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) auch die Neufassung ordnungspolitischer Regelungen in Richtung von mehr Wettbewerb mit weit reichenden Folgen für das Verhältnis öffentlicher Träger und Dienstleistungen erbringender freier Träger.

Die sich verändernde Konstellation der Wohlfahrtsproduktion und Steuerung im Wohlfahrtsstaat lässt sich am besten anhand einzelner Interventionsbereiche analysieren (vgl. Bode 2004a, 76). Die vorliegende Studie setzt am Politikfeld der Kinderund Jugendhilfe – im Folgenden vereinfachend Jugendhilfe genannt – an. Denn die Jugendhilfe ist nicht nur ein wichtiger Beschäftigungssektor, sondern prägt – neben dem Gesundheitsbereich – ganz wesentlich die Infrastruktur sozialer Dienste (vgl. Boeßenecker 2005, 77). Ein anderer Grund ist, dass die Jugendhilfe lange Zeit die Speerspitze der Strukturmodernisierung darstellte. In vielen Kommunen waren die Jugendämter die Pilotämter der in den 1990er Jahren einsetzenden Verwaltungsmodernisierung mit Hilfe des NSM (vgl. Bußmann et al. 2003, 11). Außerdem umfassen die Jugendhilfeausgaben mit 11 % einen sehr hohen Anteil an den kommunalen Ausgaben (vgl. Schilling 2011, 73). Ebenso macht die Tatsache, dass dieser Bereich im Vergleich mit anderen kommunalen Ausgabenbereichen seit 1992 immer die höchsten Steigerungsraten zu verzeichnen hat (vgl. Schilling 2011, 74) den Steuerungsbedarf deutlich.

Veränderungen gingen in der Jugendhilfe sowohl mit der Einführung des NSM und dem damit verbundenen Kontraktmanagement als auch mit der Verabschiedung des Kinderund Jugendhilfegesetzes (KJHG) 1990/91 sowie der nachträglichen Einfügung der §§ 78a bis 78g in das KJHG im Jahr 1999 einher. Es ging dabei um

„die grundsätzliche Veränderung vom Selbstkostendeckungsprinzip zur leistungsorientierten Entgeltfinanzierung und damit verbunden um eine stärkere Wettbewerbsorientierung und eine Veränderung des Subsidiaritätsprinzips“ (Kröger 2002, 9).

Das duale System der Leistungserbringung, also das traditionelle und gesetzlich geregelte Zusammenwirken von öffentlicher Hand und freien Trägern, wurde damit Schritt für Schritt einschneidend verändert. Denn stationäre und teilstationäre Jugendhilfeleistungen durften nunmehr nur noch auf der Basis von Leistungsvereinbarungen zwischen den Jugendämtern und ihren Leistungserbringern – darunter neben den vormals privilegierten frei-gemeinnützigen Trägern (im Folgenden freie Träger genannt) nun auch privat-gewerbliche Träger sowie Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts – erbracht werden. Die Ziele des Gesetzgebers waren dabei zum einen die Schaffung von mehr Transparenz hinsichtlich der Leistungs-Kosten-Relation und darüber hinaus die Freisetzung von Effektivitätsund Effizienzreserven bei den Leistungserbringern durch stärkeren Wettbewerb. Letztendlich hoffte man damit die Kostenentwicklung in der Jugendhilfe zu beeinflussen (vgl. Dahme et al. 2005, 42; Messmer 2007, 9 f.; Struzyna 2007).

Resultat dieser Entwicklung ist der grundlegende Wandel des formalen Verhältnisses von Jugendämtern und freien Trägern (siehe Berthelmann/Niehaus 1996; Stähr 2000). In Politik (vgl. Struzyna 2007, 5) und Praxis (vgl. Kröger 2002, 9) sprach man von einem „Paradigmenwechsel“. Die traditionelle Vorstellung, dass das Jugendamt und die vor Ort tätigen freien Träger nach dem Subsidiaritätsprinzip zusammenwirken, stand in der Wahrnehmung der handelnden Akteure auf dem Prüfstand (vgl. Wissmann 2002, 49). Die neuen Steuerungskonzepte zielten nun auf eine geplante und geregelte Arbeitsteilung (vgl. Lamping/Schridde 2004, 50) und – zugespitzt formuliert – auf ein konsequentes Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis zwischen öffentlichen und freien Trägern (vgl. Dahme et al. 2005, 54).

Eine umfangreiche und kontroverse fachpolitische Diskussion begleitete die gesetzlichen Änderungen und insbesondere die verbindliche Einführung von Leistungsvereinbarungen (vgl. Esch et al. 2001, 538). In der Praxis fühlte man sich durch das „neue Entgeltrecht geradezu dazu auf[gefordert], die Theorie über die Rolle des öffentlichen Trägers grundsätzlich zu reflektieren“ (Wissmann 2002, 58). Diese Reflexion scheint auch noch nicht abgeschlossen zu sein. Die Rede ist von „Rollenkonflikten“, in denen Jugendämter sich befinden (vgl. Pluto et al. 2007, 15), einer Überforderung (vgl. Haller 2005, 258, 260) oder auch der generellen Ablehnung der vom Gesetzgeber zugewiesenen Rolle (vgl. Wissmann 2002, 46).

Einzelne wissenschaftliche Studien haben aus Perspektive der öffentlichen oder freien Träger untersucht, welche Auswirkungen das 1990/91 in Kraft getretene KJHG und das NSM auf die Beziehung hatten. Doch es fehlt bis dato an einer systematischen Zusammenführung beider Perspektiven und eines Abgleiches der wechselseitigen Wahrnehmungen von öffentlichen und freien Trägern, um die Beziehung in ihrer Ganzheitlichkeit zu verstehen. Dabei wäre nach Kaufmann gerade die „Rekonstruktion von Inter-Organisationsbeziehungen“ instruktiv, denn

„[d]ie Effektivität der Sozialpolitik ist […] eine Frage ihrer Steuerung, d.h. der Art und Weise, wie die Koordination zwischen den verschiedenen zur Bearbeitung eines bestimmten Problems institutionalisierten Organisationen abläuft“ (Kaufmann 2005, 65).

Fundierte empirische Erkenntnisse wären nicht nur für die sozialpädagogische Praxis und fachpolitische Debatte in der Jugendhilfe relevant. Die beschriebenen Veränderungen in diesem Politikfeld sind Teil eines übergreifenden Wandels im deutschen Wohlfahrtsstaat. Dementsprechend wären Erkenntnisse über die Beziehung der Jugendämter und freien Träger sicherlich auch für die allgemeine Debatte über den sich verändernden Wohlfahrtsstaat von Interesse.

 
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