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Start arrow Rechtswissenschaft arrow Installation und Konsolidierung des Bundesgrenzschutzes 1949 bis 1972

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E. Bewertung des Gesetzgebungsvorgangs

Die Gesetzesinitiative der Bundesregierung war nicht geprägt durch eine hinreichend klare Transparenz. Es lässt sich nicht leugnen, dass im Jahr 1950 ein Defizit im Bereich der inneren Sicherheit herrschte und die Bedrohungsperzeption der äußeren Sicherheitslage in Westdeutschland Stimmen nach Remilitarisierung und Schutz hervorrief1044. Die Bereitschaftspolizeien der Länder befanden sich erst im Aufbau, die örtliche Polizei war schlecht ausgerüstet und der Bund hatte praktisch keine Möglichkeit, im Falle einer Notsituation nach Art. 91 GG die Gefahr zu beseitigen, da er aufgrund des lahmenden Vorankommens des Abkommens über Länderbereitschaftspolizeien nicht auf schlagkräftige, vollmotorisierte Polizeieinheiten zurückgreifen konnte. Eine eigene Bundesbereitschaftspolizei war aufgrund der Hürde der Verfassungsänderung kaum zu erreichen.

Der Bundeskanzler selbst trieb den Plan, eine Bundespolizei zu errichten, ab Ende 1949 energisch voran. Nachdem die Alliierten dem Vorhaben Adenauers jedoch nicht zugestimmt hatten und die Frage nach der tatsächlichen Möglichkeit einer Verfassungsänderung ohnehin offen war, befand sich die Bundesregierung in einer misslichen Situation. Sie bewertete die Bedrohung der inneren Sicherheit weiterhin derart hoch, sodass aus ihrer Sicht Abhilfe unumgänglich war. Die entscheidende Feststellung ist, dass es Adenauer in der Bundespolizei-Kontroverse nie allein um die Frage des polizeilichen Grenzschutzes ging, sondern vor allem darum, dass der Bund Machtmittel für nicht klar zu definierende Gefahrenlagen erhielt. Da das Machtmittel auf „legalem“ Wege nicht zu erreichen war, also die Bundespolizei im Rahmen der geltenden Fassung des Grundgesetzes nicht aufgestellt werden konnte, blieb nur die Bildung eines Substituts, das durch einfaches Bundesgesetz auf Grundlage von Art. 87 Abs. 1 GG errichtetet werden konnte – die Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden einschließlich eigener Vollzugskräfte1045.

So geht aus den entsprechenden Gutachten und Vermerken der Bundesministerien hervor, dass über den Bundesgrenzschutz die einzige Möglichkeit bestünde, eine Bundespolizei zu errichten1046. Weiterhin gaben die Alliierten zu verstehen, dass der Bund unter dem Namen „Grenzpolizei“ eine eigene Polizei haben werde1047. Die Bundesregierung einigte sich in der Kabinettssitzung vom 14. November 1950 auf die Errichtung des Bundesgrenzschutzes per einfachem Bundesgesetz – unter anderem deswegen, weil in der Zeitlücke bis zur Einsatzfähigkeit der Landesbereitschaftspolizeien etwas zur Gewährleistung der Sicherheit getan werden müsse1048. In der Kabinettssitzung ist mit keinem Wort erwähnt, dass die Bundesgrenzschutzbehörden dazu aufgestellt werden sollten, polizeilichen Grenzschutz durchzuführen – was ja laut Bundesgrenzschutzgesetz und Begründung im Bundestag die eigentliche Aufgabe war. Ebenso versicherte das Bundesinnenministerium zumindest gegenüber dem Land Bayern vor der besagten entscheidenden Kabinettssitzung, dass es keinesfalls daran denke, „die Hand auf die Grenzpolizei zu legen, sondern beabsichtige, lediglich ganz kleine Koordinierungsbehörden zu schaffen“1049. Mit diesen Hintergrundinformationen scheint es nicht verwunderlich, dass Bundesinnenminister Lehr, der in besagter Kabinettssitzung den Vorschlag zur Errichtung von Bundesgrenzschutzbehörden machte, in der Beratung im Bundestag davon sprach, den Bundesgrenzschutz im Rahmen von Art. 91 GG a.F. einsetzen zu wollen1050. Dies war nicht mehr als die Preisgabe einer weiteren Errichtungsintention der Bundesregierung, abgesehen vom Vorhaben, die Bundesgrenze polizeilich zu schützen. In diesem Zusammenhang sei genannt, dass das polizeiliche Grenzschutzsystem an der

Zonengrenze, bestehend aus Zoll, Landesund Grenzpolizei, im Übrigen keine bedenklichen Sicherheitslücken aufwies1051.

In einem internen Dokument mit dem Titel „Die Tätigkeit der Bundesregierung in der Polizeifrage“1052 rechtfertigte die Bundesregierung ihr Vorgehen und projizierte das Scheitern des Bundes in der Polizeifrage zum Großteil auf die Länder. Die fünfzigseitige Schrift gibt einen aufschlussreichen Einblick, wie sich die Bundesregierung in der „Opferrolle“ sah. Partiell kann dies als Bekenntnis der Bundesregierung angesehen werden, eine Polizeitruppe auf Bundesebene unter bedenklichen Voraussetzungen installiert zu haben, „nur“ weil das Verwaltungsabkommen nicht schnell genug zur Zufriedenheit des Bundes abgeschlossen werden konnte. Einleitend wird erklärt:

„Die nachfolgende Aufzeichnung setzt sich zum Ziele, diesen fast einjährigen Kampf der Bundesregierung zur Verstärkung der inneren Sicherheit auf polizeilichem Gebiet im Einzelnen darzustellen. Gleichzeitig gibt sie in großen Umrissen die Maßnahmen bekannt, die sie trotz des Widerstandes der Länder und Parteien, trotz der Angriffe und Beschuldigungen in einem Teil der Presse, trotz des Mangels an ausreichenden Haushaltsmitteln und trotz der empfindlichen Beschränkungen durch das Besatzungsstatut im wohlverstandenen Interesse des deutschen Volkes zum Schutze seiner inneren Freiheit ergriffen hat.“1053

Der Bund hat laut dem Dokument versucht, die innere Sicherheit durch das Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder zu stärken. Jedoch waren auf dem Weg zu diesem zahlreiche Hürden zu nehmen, sodass das Abkommen in den Augen der Bundesregierung nicht rechtzeitig in Kraft treten konnte. So stritten der Bund und die Länder um Einflussund Zugriffsmöglichkeit des Bundes und vor allem über die finanzielle Lastenverteilung. Selbst am viel zitierten 27. Oktober 1950, der oft als Gründungsdatum des Verwaltungsabkommens genannt wird, waren nicht alle Fragen geklärt und nur etwa die Hälfte der Länder dem Abkommen beigetreten. Die Bundesregierung merkte hierzu an, dass die „Bemühungen auf unüberwindbare Schwierigkeiten gestoßen waren“1054 und somit „nach neuen Auswegen gesucht wurde“1055. Letztgenannte Formulierung deckt sich auch mit Lehrs Frage in der Kabinettssitzung, „was in der Zwischenzeit“1056 zur Gewährleistung der Sicherheit getan werden könne. Auf die Bedenken der Länder im Hinblick auf die Polizeihoheit oder die mit Art. 87 und 91 GG verknüpften Probleme bei der Errichtung des Bundesgrenzschutzes wird nicht eingegangen. Stattdessen wird ausgeführt, dass „die Bundesregierung alle Hoffnungen auf die Loyalität der Landesregierungen“ setzte1057. Die administrative Notwendigkeit, ein Dokument mit dem Titel „die Tätigkeit der Bundesregierung in der Polizeifrage“ erstellt zu haben, klingt retrospektiv wie der Ruf nach Exkulpation aus Gründen der Staatsräson.

 
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