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3.4 Folgerungen für die Integrationspolitik

Das uneingeschränkte Bekenntnis der Mitgliedsstaaten zur Europäischen Union (und zum Euro) liefert den EU-Institutionen einen starken Hebel, den sie zur Machtausweitung unabhängig von der Zustimmung der Bevölkerungen, ja in Einzelfällen – wie im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge (Seikel 2013) – sogar gegen den ausdrücklichen Willen der Mitgliedsländer ausweiten können. Hinzu kommt, dass die nationalen Regierungen nicht selten europäische Beschlüsse als Hebel einsetzen, um „zu Hause“ unbeliebte Maßnahmen durchzusetzen. Es ist eine normative Frage, ob man diese Europäisierung von oben begrüßt, kritisiert oder gar fordert. Empirisch gilt jedenfalls, dass bislang ein Mehr an Integration nicht selten ein Weniger an Demokratie bedeutete (Neyer 2014). Insofern ist ein uneingeschränktes Bekenntnis zum Integrationsprozess auch für einen schleichenden Verlust von demokratischer Kontrolle mitverantwortlich (Höpner und Schäfer 2008; Schäfer und Streeck 2013) Besonders tragisch ist diese Carte blanche für die sozialdemokratischen Parteien (Cuperus 2014, S. 35). Sie sind in Gefahr, jenen nicht unbeträchtlichen Teil ihrer Basis zu verlieren, der durch die Kräfte der Liberalisierung und Globalisierung bedroht ist. Denn trotz aller Rhetorik von einem „sozialen Europa“ ist die Kommission ein Teil der Liberalisierungsmaschine. Sie schwächt nationale Solidargemeinschaften ohne eine europäische an deren Stelle setzen zu können (Ganghof und Genschel 2008). Es ist zwar durchaus so, dass einige Kommissionsmitglieder einer stärker sozialstaatlichen Position das Wort reden (Hooghe 2003). Weil Machtausübung und mehr noch: Machtausweitung auf der negativen, marktschaffenden Integration beruhen, sind solche Positionen jedoch systematisch im Hintertreffen (Scharpf 2013).

Die BefürworterInnen der Europäisierung von oben können darauf verweisen, dass auch bei früheren Integrationsschritten die Politik den Bevölkerungen vorausgegangen ist. Die BürgerInnen gingen mit, sind ihren Eliten zumindest nicht in den Arm gefallen. Der „permissive Konsens“ mag einen „constraining dissensus“ gewichen sein (Hooghe und Marks 2012). Doch niemand weiß, wie politikmächtig diese Handlungsbeschränkung wirklich ist. Der Lissabonvertrag wurde auch in Frankreich und den Niederlanden ratifiziert, obwohl dessen wesentliche Teile zuvor in Referenden abgelehnt worden waren.

Aufgrund dieser Erfahrungen wie bisher weiter zu machen, ist riskant. Spätestens die Krise der Eurozone hat das dünne gesellschaftliche Fundament der Europäischen Union offenbart. Die europäischen Identitäten sind nach wie vor national gespeiste Deutungen. Sie koexistieren scheinbar harmonisch mit nationalen (in einigen Ländern auch subnationalen) Zugehörigkeitsgefühlen – aber nur solange Leistungen und Gegenleistungen saldiert werden können. Schon die Rettungsverhandlungen im Zuge der Euro-Krise wurden von (gegensätzlich motivierten) Widerstandsaktionen der Bevölkerungen wie niemals zuvor in der EU-Geschichte begleitet (Vilpišauskas 2013). Ein ernsthaftes Menetekel könnten die nächsten Europawahlen[1] bereithalten, wenn sie belegen sollten, dass die Politisierung Europas mit einem Wachstum europafeindlicher Parteien einhergehen sollte.

Noch riskanter ist die Forderung noch immer „Mehr Europa“ oder gar der namentlich an Deutschlands politische Eliten gerichtete Aufruf, gegen den Willen ihrer BürgerInnen die politische Union samt harmonisierter Finanzund Wirtschaftspolitik, gemeinsamen Parteien und Transferleistungen über Grenzen hinweg durchzusetzen, wie er ausgerechnet vom Theoretiker des kommunikativen Handelns, Jürgen Habermas, vorgebracht wird (zuletzt Habermas 2014). Angesichts der widerstreitenden Vielfalt und der schwach ausgeprägten Identität Europas erscheint es fraglich, ob die BürgerInnen in den Geberländern zu dem mit einer europäischen Wirtschaftsregierung verbundenen Souveränitätsverzicht bereit wären und ob die Schuldenstaaten schmerzhafte Anweisungen einer Brüsseler Autorität auf Dauer akzeptierten, dessen demokratische Legitimität zweifelhaft wäre. Diese Legitimationsbasis lässt sich auch nicht künstlich mit einem Beschluss zur Demokratisierung der EU herstellen. „Mehr Europa“ könnte am Ende zu deutlich „weniger Europa“ führen.

Wenn der Befund der dünnen Vertrauensbeziehungen der Mitgliedsgesellschaften untereinander und der (nur) bedingten Loyalität zur supranationalen Einheit zutrifft, ist der Weg zu einer supranationalen Lösung versperrt – oder zumindest nicht empfehlenswert, sofern das Ganze nicht gefährdet werden soll. Es sollten daher bis auf weiteres nicht so sehr Hoffnungen in institutionelle Auswege[2] aus der Vertrauenskrise gesetzt werden, sondern nach Möglichkeiten auf der Basis der gültigen EU-Verträge gesucht werden. Forderungen nach einem Systemwechsel mögen für sich rational sein, in der Summe aber kontraintentional den europäischen Integrationsprozess untergraben. Man stelle sich als Gedankenexperiment nur einmal vor, das innerdeutsche oder inneritalienische Projekt subventionierter wirtschaftlicher und sozialer Konvergenz auch nur ansatzweise auf Europa zu übertragen (Streeck 2013, S. 187 ff.). Noch immer gilt die aus der historisch-vergleichenden Analyse der Heterogenität Europas gewonnene Warnung, dass die europäische Integration nicht gegen, sondern nur mit den Nationalstaaten erfolgen kann (Flora 2000). Zu- gleich können die intensiven wirtschaftlichen Verflechtungen nur transnational eingehegt werden. Es kommt also auf eine „intelligente Mischung von zentraler, nationaler und regionaler Koordinierung“[3] an.

Umso wichtiger wäre es, den Subsidiaritätsgedanken wieder stark zu machen. Dabei muss über eine Neujustierung der Kompetenzverteilung zwischen gemeinschaftlicher und nationaler Ebene nachgedacht werden. Vor allem sollten Politikbereiche nur dann europäisiert werden, wo Zentralisierungsvorteile erkennbar sind (Klodt 2013). Das ist in erster Linie eine Gemeinschaftsrechtsordnung, die den Wirtschaftsegoismus der Mitgliedsstaaten bändigen und dadurch den Gesamtnutzen mehren kann. Die Herstellung eines fairen Rahmens für Wettbewerb, ist das kollektive Gut, das die EU produzieren kann und von dem am Ende Alle profitieren. Ein aktuell dringliches Beispiel ist die Bankenregulierung, für die wegen des symbiotischen Verhältnisses von Banken und Politik nationale Regierungen nur unzureichend fähig und bereit sind (Gundel 2014). Haben die Nationalstaaten wenig Neigung, die Kontrolle über „ihre“ Finanzinstitute abzugeben, so ist aber auch aus ordnungspolitischen Gesichtspunkten fraglich, ob die Aufsicht bei der EZB besser aufgehoben ist. Viel einfacher zu regulieren und für die Verminderung künftiger Bankenkrisen erfolgversprechender wäre es hingegen, sich gemeinsam auf eine deutliche Erhöhung der Eigenkapitalquoten zu einigen (Admati und Hellwig 2013).

Die Beweislast, dass ein Sachverhalt auf besser der EU-Ebene geregelt werden soll, müsste viel stärker als bisher bei den VertreterInnen der EU liegen. Der Ministerrat hätte es zu unterlassen, der EU-Kommission allzu allgemein formulierte Aufträge zu geben. Bemerkenswerterweise werben die Europaabgeordneten für sich bislang meist damit, welche Vorschläge sie aus der Kommission abgewehrt hätten. In der im Einzelfall zu führenden Debatte, wo EU-Aktivitäten zweckmäßig sind UND wo nicht, haben einige nationalen Parlamente deutlichen Nachholbedarf; das deutsche musste förmlich vom Bundesverfassungsgericht „zum Jagen getragen werden“[4]. Es wäre darüber hinaus nachzudenken, wo europäische Verflechtungen nicht ein Stück weit zurückgenommen werden könnte. Verflechtungen bergen immer auch die Gefahr, dass lokale Krisen nicht eingedämmt werden können. Zu erörtern wäre sogar, ob und gegebenenfalls welche Instrumente der makroökonomischen Politik (z. B. in der Zinspolitik) auch im Rahmen der Währungsunion wieder nationalisiert werden können. Es gilt, die Grenzen der prag- matischen Verbundenheit zu achten (Immerfall 2013). Wohlfahrtsgewinne durch Selbstbindung, nicht Unterwerfung unter einer noch so gut gemeinten zentralen Gestaltungsmacht, entspricht dem europäischen Gedanken.

  • [1] Das Manuskript wurde im März 2014 abgeschlossen
  • [2] Das gilt gerade auch für die Hoffnung, das Demokratiedefizit der EU ließe sich durch eine „Vollparlamentarisierung“ beseitigen. Maurizio Bach (2014) hat hierzu jüngst die entscheidenden Argumente zusammengetragen (Bach 2014, aus Sicht der cleavage-Theorie, s. Immerfall 1996, S. 84–94)
  • [3] So Christoph Deutschmann in seiner Rezension von Wolfgang Streecks „Gekaufte Zeit“, FAZ 23.09.2013
  • [4] Ich meine hier das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Beteiligungsrechten des Bundestages beim Euro-Rettungsschirm ESM (Urteil vom 28.Februar 2012, 2 BvE 8/11), das gegen (!) die Parlamentsmehrheit zustande kam
 
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