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2.1.1 Die Payment Service Directive – PSD I und PSD II

Grundvoraussetzung für die Realisierung von SEPA-Zahlungen ist die Schaffung eines Rechtsrahmens, der für alle Mitgliedstaaten einheitlich und verbindlich ist. [1] Denn nur mit Hilfe eines einheitlichen europäischen Rechtsrahmens ist es möglich, einheitliche europäische Zahlungsverkehrsinstrumente am Markt zu integrieren. Da bisher jedoch ein solcher Rechtsrahmen nicht existent gewesen ist, musste zuvor ein konsistentes Rechtskonstrukt für den europäischen Zahlungsverkehr generiert werden. Dies hat mit dem sogenannten New Legal Framework (NLF) [2] begonnen und ist mit Inkrafttreten der Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Zahlungsdienste im Binnenmarkt (die sogenannte Payment Service Directive – PSD I) [3] und dem Vorschlag der Richtlinie 2013/0624[4] sowie deren Berücksichtigung in den nationalen Gesetzgebungen final umgesetzt worden. [5]

Die Payment Service Directive – PSD I Die Kernelemente der PSD gliedern sich in vier Titel auf, [6] die stets dem Grundsatz folgen: „The PSD is not a ,SEPA Directive'. Rather, the very broad and ambitious scope of the PSD makes it the most significant and comprehensive piece of EU financial services legislation in relation to the payments market ever seen.“ [7]

Der Geltungsbereich der PSD ist an den Anbietern von Zahlungsdienstleistungen[8], die innerhalb der Europäischen Gemeinschaft ansässig sind und Zahlungen in Euro oder anderen Landeswährungen der Europäischen Union (EU) tätigen, ausgerichtet. [9] In weiteren EWR-Staaten, z. B. Island, Liechtenstein und Norwegen, ist die Richtline in nationales Recht übernommen worden, lediglich für die Schweiz ist ein Staatsvertag[10]notwendig. [11]

Mit Blick auf die Anwendungsbereiche stellt die PSD die aufsichts- und zivilrechtlichen Regeln für die Schaffung eines EU-weiten Binnenmarkts für den Zahlungsverkehr dar. Dabei sieht die Richtlinie vor allem die Einführung moderner und umfassender Vorschriften vor, die für alle Zahlungsdienstleistungen in der EU gelten, wozu u. a. die folgenden zählen:

• Verbesserung der EU-Rechtssicherheit, durch eine einheitliche Regelung

• Regulierung der Zahlungsinstitute und Vereinfachung der Zulassungsbestimmungen

• Schaffung von mehr Transparenz bei Konditionen und Informationen für Kunden

• Gewährleistung einer zügigeren Zahlungsabwicklung (z. B. D + 1)

• Schaffung vergleichbarer Wettbewerbsbedingungen

• die Registrierung aller Zahlungsübermittler

Zugleich schafft die Richtlinie auch die nötige rechtliche Grundlage für den einheitlichen SEPA-Raum, auf dessen Basis die SEPA-Zahlungsinstrumente agieren. [12]

Ein weiteres Wesensmerkmal der PSD steht für die europaweite Erbringung von Zahlungsdiensten durch Nicht-Banken, wodurch die PSD gleichsam als Türöffner für neue Dienstleister fungiert. Nicht-Banken können mit Inkrafttreten der PSD den Zahlungsverkehr entweder als alleiniges Geschäftsmodell oder als Zusatzdienstleistung zum Kerngeschäft, z. B. Telefongesellschaften, anbieten. In der Literatur wird diese neue Lizenzform für Dienstleister im Zahlungsverkehr auch als Payment Institutions bezeichnet, die im Rahmen der PSD mit einigen Vorteilsmerkmalen, z. B. einer vereinfachten Lizenzform zur Zulassung als Payment Institution, gegenüber Banken ausgestattet sind. [13]

Die Payment Service Directive – PSD II Seit 2013 gibt es im Nachgang zur PSD I den Vorschlag der Regulatoren zur Einführung der Richtline PSD II (2013/0264). [14] Die Notwendigkeit der Verabschiedung dieser neuen, die PSD I ergänzenden Richtline besteht aus Sicht der Regulatoren, da noch immer Defizite auf dem EU Zahlungsverkehrsmarkt vorliegen. Diese Defizite sind zum einen das bestehende Marktversagen im Zahlungsverkehr, welches sich durch die vorherrschende Marktfragmentierung für innovative Zahlungen und den ineffektiven Wettbewerb bei Karten- und Internetzahlungen erkennen lässt. Zum anderen sehen die Regulatoren noch immer regulatorische und aufsichtsrechtliche Lücken im Markt, bspw.:

• Unterschiedliche Interpretation der PSD Ausnahmen in den Mitgliedstaaten

• Mangel an Regulierung für die existierenden Zahlungsdienstleister

• Divergierende Lizenz- und Aufsichtsregeln und Praktiken.

Als Folge dessen bestehen im europäischen Zahlungsverkehr ungleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen regulierten und nicht regulierten PSPs, neuen PSPs und Karten-Schemes. Insbesondere bemängeln die Regulatoren die Verhinderung von Innovationen durch Markteintrittsschwierigkeiten für neue PSPs, z. B. durch die anhaltende Marktdominanz der Karten-Schemes oder Banken. Weiterhin sehen die Regulatoren erhebliche Nachteile für PSU, welche durch höhere Preise/ Gebühren und Begrenzung der Zahlungsmöglichkeiten eingeschränkt sind. Zudem missfällt den Regulatoren die noch immer geringe Nutzung grenzüberschreitender Zahlungen, welche nach Angabe des ECB Statistical Data Warehouse mit ca. 4 %[15] in 2013 in Deutschland eine fehlende Marktakzeptanz verdeutlichen und gegen eine effiziente Nutzung der Märkte durch die SEPA-Instrumente sprechen. [16]

Die Zielsetzung der PSD II richtet sich somit auf die Förderung der Entwicklung eines effizienten EU-weiten Marktes für elektronischen Zahlungsverkehr. Zudem sollen unter Einbeziehung neuer Payment-Methoden insb. die Interoperabilität und die Standardisierung von E-Payment, M-Payment und Kartenzahlungen erhöht werden. Weiterhin gilt es, den Abbau von Hürden für den europaweiten freien Wettbewerb, die Vereinheitlichung der nationalen Regulierungen und die Verbesserung des Schutzes der Endverbraucher voranzutreiben. Zu den wichtigsten Neuerungen die im Rahmen der PSD II eingeführt werden zählen:

1. Ausweitung (z. B. geographisch) des Anwendungsbereiches der Regulierung

2. Erhöhung der Transparenz und Informationspflichten für alle Marktteilnehmer

3. Verbesserung der Rechte und Pflichten für den Endkunden (z. B. niedrigere Haftungsgrenzen der Endkunden)

4. Einführung neuer Sicherheitsstandards (z.B: SecuRe Pay).

Ein detaillierter Vergleich der Neuerungen der PSD II zur PSD I ist in Abb. 2.2 dargestellt, wobei der Schwerpunkt auf den vier genannten Blöcken und deren Inhalten liegt.

Zur Beschreibung der vier genannten Blöcke:

Block 1 – Anwendungsbereiche

Der Anwendungsbereich wird in der PSD II geographisch, also durch die Einbeziehung weiterer non-EU Währungsländer sowie um dritte Zahlungsdienstleister erweitert. Ein Grund für die geographische Erweiterung des Rechtsrahmens ist das erhöhte Risiko für Verbraucher bei Transaktionen in non-EU Währungen, also Transaktionen mit einem PSP außerhalb des EWR („One-leg-out“ Transaktionen). Künftig gelten somit auch für diese non-EU Währungstransaktionen die gleichen Transparenz- und Informationspflichten wie für die Euro-Transaktionen. Die Erweiterung der Regularie um dritte Zahlungsdienstleister (TPPs), bspw. die Sofort AG, bezieht sich insb. auf die rasanten Entwicklungen im Bereich der Internet-Zahlungen und die Abdeckung von

Abb. 2.2 Wesentliche Änderungen in der PSD II im Vergleich zu der PSD I. (Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an (Capgemini Consulting 2014))

E-Zahlungsdiensten und Kontoinformationsdiensten in diesem Umfeld. Künftig gelten für die TPPs die gleichen Rechte und Pflichten wie für die PSPs, d. h. diese müssen zugelassen sein und unterliegen der Beaufsichtigung der jeweiligen nationalen Behörden, wie in Deutschland der BaFin.

Block 2 – Transparenz- und Informationspflichten

Zur Verbesserung der Transparenz schlägt die PSD II einen zentralen Zugangspunkt für Zahlungsdienste bei der EBA vor, welcher mit Informationspflichten für Zahlungsinstitute verbunden ist. Angedacht ist diesbezüglich eine europaweite Vernetzung der Mitgliedsstaaten durch ein EBA-Webportal, ein sog. PSP-Register, welches für jedes Zahlungsinstitut die zugelassenen Zahlungsdienste aufführt. Zudem befürwortet die PSD II einen verbesserten Verbraucherschutz, der durch den optimierten Austausch von Zahlungsdaten zwischen Käufer und Verkäufer sowie die Bereitstellung der aufgeschlüsselten Gebühren des Verkäufers im Nachgang zur Zahlung gewährleistet werden soll. Ziel ist es, dass sowohl die Verbraucher als auch die TTPs im Fall eines Betruges oder von Streitigkeiten dem kontoführenden PSP ergänzende Daten zum Zahlungsvorgang zur Verfügung stellen können.

Block 3 – Rechte und Pflichten

Der Zugang und zu Informationen und deren Nutzung über Zahlungskonten stellt einen wesentlichen Bestandteil der PSD II dar. So soll der Standardisierungsmangel im Bereich der Schnittstellen zwischen TPPs/ Drittemittenten von Zahlungsinstrumenten und kontoführenden PSPs beseitigt werden. Der Vorschlag der PSD II ist, die Schnittstellen künftig nach EBA-Leitlinien zu standardisieren, um die Sicherheit des Informationsflusses zwischen dem Eingang des Zahlungsauftrages und der Verfügbarkeit der Geldbeträge sicherzustellen.

Dazu muss der kontoführende PSP den TPPs diskriminierungsfreien Zugang zu den Konten der Endkunden gewähren. [17]

Weiterhin streben die Regulatoren eine Verbesserung des Verbraucherschutzes im Falle von nicht autorisierten Zahlungsvorgängen an. So legt die PDS II mit Ausnahme von Betrug und grober Fahrlässigkeit einen Höchstbetrag für die Haftung des PSU von 50 EUR fest. Zudem gilt bei einer Beteiligung eines TPP, dass der kontoführende PSP im Falle eines nicht autorisierten Zahlungsvorgangs finanzielle Schadensansprüche gegenüber dem TPP hat. Das heißt, dass der Endkunde im Falle eines Schadens einen Anspruch gegenüber dem kontoführenden PSP, unabhängig davon, ob der PSP oder der TPP den Schaden verschuldet hat, geltend machen kann. [18]

Block 4 – Sicherheit und Streitbeteiligung

Die PSD II beinhaltet drei wesentliche Änderungen bezüglich der Standards für Sicherheit und Streitbeteiligungen, dazu zählen:

1. Sicherheitsanforderungen und Meldung von Vorfällen (insb. Fraud-Cases)

2. Sicherheitsmaßnahmen und Authentifizierung

3. Interne Streitbeilegung.

Zum Punkt 1 zählt die PSD II die Harmonisierung mit dem Vorschlag der Richtlinie zur Netz- und Informationssicherheit (NIS). Somit werden NIS relevante Vorfälle der EBA gemeldet und PSUs über die Begrenzung möglicher negativer Auswirkungen informiert. Punkt 2 beinhaltet die Verbesserung durch Standardisierung und Harmonisierung der Sicherheitsmaßnamen von innovativen Zahlungsverfahren (bspw. E- und M-Payment). Insbesondere die Authentifizierung spielt dabei

Inkrafttreten PSD II

Abb. 2.3 PSD II Roadmap. (Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an (Capgemini Consulting 2014))

eine wesentliche Rolle, da sich die TPPs gegenüber dem kontoführenden Zahlungsdienstleister des Kontoinhabers künftig eindeutig authentifizieren müssen (z. B. mittels Zwei-Wege-Authentifizierung). Diesbezüglich erstellt die EBA in Zusammenarbeit mit der europäischen Zentralbank derzeit Leitlinien über mögliche Kundenauthentifizierungs- und Sicherheitsmaßnahmen. Der dritte Punkt beschreibt die Standardisierung von Beschwerdelösungsverfahren zwischen den Mitgliedsstaaten. Dazu sollen die PSP künftig auf Beschwerden innerhalb von 15 Arbeitstagen schriftlich antworten. In Verzögerungsfällen muss ein Antwortschreiben mit der Erklärung und einer neuen Frist (nicht über 30 Tage) versandt werden. Zudem müssen die Informationen zur Streitbeilegung auf der Website des PSP einfach zu finden sein und dokumentarisch festgehalten werden.

In Bezug auf den Zeitplan des EPC lässt sich die Umsetzung der regulatorischen Vorgaben der PSD II, wie ist in Abb. 2.3 aufgeführt, darstellen.

In der Feinjustierungsphase tragen die Verbände der europäischen Zahlungsverkehrsindustrie, des europäischen Einzelhandels und der Technologieunternehmen ihre Inhalte und Anmerkungen zum Vorschlag der PSD II bei. Anschließend, ähnlich wie bei der Verabschiedung der PSD I, werden die Mitgliedsstaaten nach dem Erlass der PSD II zwei Jahre zur Verfügung haben, um die neuen Vorschriften in das nationale Recht zu überführen. Das Inkrafttreten der PSD II wird somit erst nach der entsprechenden Überführung in das nationale Recht der Mitgliedstaaten, aller Voraussicht nach im Quartal 2 2016, erwartet.

  • [1] Vgl. Chaplin (2009, S. 18); Mai (2005, S. 7).
  • [2] Seit dem Jahr 2000 hat das Europäische Parlament unter dem Kürzel “New Legal Framework” an der Zahlungsdiensterichtlinie gearbeitet. Mehrere öffentliche Konsultationen sind durchgeführt und Zwischenberichte erstellt worden. Diese mehrjährigen Vorarbeiten sind 2005 abgeschlossen und im Rahmen der PSD fortgeführt worden. Ziel des NLF ist die Erar beitung eines Entwurfes für eine neue Richtlinie über Zahlungsdienste im Binnenmarkt zur Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens für den künftigen Zahlungsverkehr gewesen.
  • [3] Die PSD basiert auf der Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG.
  • [4] Vgl. European Payment Council (2013b).
  • [5] Vgl. Europäisches Parlament; Rat der Europäischen Union 13/11/2007: Bowles (2008, S. 65 ff.); Kokkola (2010, S. 235). Ein erster Grundstein zur Schaffung der Richtline bereits im Dezember 2005 gelegt worden, als die EC ihren Vorschlag zur „Richtline über Zahlungsdienste im Binnenmarkt“ präsentiert hat. Im April 2007 ist dann von der EC, dem EPC und der EZB ein gemeinsames Kommuniqué im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden, in dem eine verbindliche Fassung der PSD vorgestellt und die Annahme der PSD durch das EP für November 2007 bekannt gegeben worden ist. Im November 2007 ist dann wie geplant die Verabschiedung der PSD durch das EP und den Rat über Zahlungsdienste mit der Maßgabe gefolgt, dass alle Mitgliedstaaten diese bis zum 01.11.2009 in nationales Recht überführt haben müssen.
  • [6] Im Titel I der PSD werden die Anwendungsbereiche und Definitionen beschrieben. Titel II beinhaltet die Regelungen für die Erbringung von Zahlungsdiensten sowie der neuen Lizenzform der Zahlungsinstitute. Titel III befasst sich mit der Förderung und Gewährleistung des Kundenschutzes durch mehr Transparenz. Titel IV regelt die Rechte und Pflichten bei der Erbringung und Nutzung von Zahlungsdiensten.
  • [7] European Payment Council (2009, S. 36).
  • [8] Gegenstand der PSD ist u. a. die Regelung der Zahlungsverkehrsdienstleister, um eine einheitliche Regelung für Europa zu implementieren. In diesem Rahmen unterscheidet die PSD zwischen verschiedenen Zahlungsdienstleistern: 1) Kreditinstitute, 2) Postscheckämter, die Zahlungsdienste erbringen; 3) E-Geld-Institute; 4) Zahlungsinstitute; 5) Das Eurosystem, wenn es nicht in seiner Eigenschaft als Währungsbehörde oder andere Behörden handelt; 6) Die Mitgliedstaaten und ihre Gebietskörperschaften, wenn sie nicht als Behörden handeln.
  • [9] Bar- und Scheckzahlungen fallen nicht unter die Richtlinie. Auch die Kreditvergabe durch Zahlungsinstitute bleibt unberührt, es sei denn, die Kredite stehen mit der Erbringung von Zahlungsdienstleistungen in engem Zusammenhang. Jedoch sind neben den Zahlungen innerhalb der EU auch Zahlungen in Euro in ein NichtEuro-Land, Zahlungen mit einem sogenannten „one-leg-out“, inbegriffen. „One-leg-out“ bedeutet, dass entweder der Zahlungsdienstleister des Zahlungspflichtigen oder der des Begünstigten seinen Sitz nicht innerhalb der EU hat. Bei einer derartigen Regelung muss jedoch eine Vielzahl von Problemen beachtet werden. Bspw. sind die EU-Rechtsvorschriften nur innerhalb der EU gültig. Außerhalb kann die EU ihre Gesetze nicht oder nur sehr schwer durchsetzen, was besonders schwierig für private Institute ist. Wenn bspw. eine EU-Bank im Auftrag eines europäischen Importeurs Geld an ein Nicht-Euro-Land überweist, kann die überweisende Bank die Empfängerbank nicht dazu verpflichten, bestimmte EU-Vorschriften, z. B. die Wertstellung oder Informationspflichten, einzuhalten. Mai (2005, S. 7).
  • [10] Ein Staatsvertag ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen zwei oder mehreren Staaten, die keiner gemeinsamen Organisation angehören und bilateral/multilateral ein Abkommen miteinander abschließen.
  • [11] Vgl. VÖB (2008, S. 14).
  • [12] Vgl. Skinner (2008, S. XXIII) Europäisches Parlament; Rat der Europäischen Union 13/11/2007; ec.europa.eu/internal_market/payments/framework/index_de.htm.
  • [13] Vgl. Europäisches Parlament; Rat der Europäischen Union 13/11/2007: S 319/2.
  • [14] Vgl. European Payment Council (2013a, b). European Payment Council (2013a). Ergänzend kann hier der Vorschlag der Verordnung (2013/0265) über multilaterale Interbankenentgelte für kartengestützte Zahlungsvorgänge angeführt werden.
  • [15] Anzahl grenzüberschreitender Transaktionen gemessen an der Summe der Anzahl von Transaktionen pro Zahlungsinstrument (CT, DD, Karten, E-Money und Scheck), ohne Berücksichtigung aktueller SEPA-Transaktionen. Vgl. European Central Bank (2014, S. 525).
  • [16] Da die SEPA-Transaktionen nicht in nationale bzw. grenzüberschreitende Transaktionen unterteilt werden können, werden hier der Wert aus dem Jahr 2013 und die Verschiebung der SEPA-Einführungsfrist als Indikator für die geringe Nutzung der SEPA-Instrumente im grenzüberschreitenden Zahlungsverkehr angenommen.
  • [17] Kritisch zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang Artikel 67 der PSD II. „For direct debits the payer has an unconditional right for refund within the time limits set in Article 68, except where the payee has already fulfilled the contractual obligations and the services have already been received or the goods have already been consumed by the payer. At the payment service provider's request, the payee shall bear the burden to prove that the conditions referred to in the third subparagraph.“ Folglich müssten die PSPs prüfen, ob der Payer die Ware schon benutzt hat, bevor sie eine Rücklastschrift annehmen. Dies ist theoretisch möglich, jedoch in der Praxis für die Banken schwer umsetzbar.
  • [18] Ergänzend kann hier die Regulierung der MIF angeführt werden. Im Hinblick darauf werden auf die Entgelte bei Kartenzahlungen (Interbankenentgelte) in der Verordnung 2013/0265 begrenzt und zusätzliche Kartenzahlungsgebühren für Verbraucher (z. B. beim Online-Einkauf eines Flugtickets) nicht mehr gestattet. Aufschläge (sog. „Surcharges“) dürfen bei Kartenzahlungen somit nicht mehr berechnet werden. Vgl. European Payment Council (2013a).
 
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