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2.6 Handlungsbedarf: Strategische Positionierung der Öffentlichen Hand an der Wertschöpfungskette Bildungsimmobilien

In der Doktorarbeit analysiert die Verfassering die Wertschöpfungskette von Bildungsimmobilien. Die Öffentliche Hand ist demnach entland der Wertschöpfungskette strategisch noch unklar positioniert. Sie wird sich daher in Zukunft zwischen zwei Modellen entscheiden müssen:

• Möchte sie sich als starker Einkäufer von Bauleistungen etablieren, mit entsprechenden Plan-Kompetenzen, Kontrollen und Verhandlungsmacht (Vergleichbar zum OEM-Modell in der Automobilindustrie)?

• Oder möchte sie sich als Träger von Bauleistungen zurückziehen, sich auf andere (Kern-)Kompetenzen konzentrieren, die Immobilienleistungen ins-gesamt den großen Baudienstleistern – als OEM – überlassen und sich in die Kundenrolle zurückziehen (Kunden-Modell)?

Anhand von PPP-Bildungsimmobilien lassen sich diese zwei strategischen Alternativen für die Öffentliche Hand verdeutlichen (Abb. 2.7).

Strategie-Variante 1: Die Öffentliche Hand möchte eine Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung vergleichbar mit der Beziehung von Automobilherstellern (OEM) und deren Zulieferern etablieren. Dies bedeutet, dass die Öffentliche Hand weitreichende Planungs-Kompetenzen in der Verwaltung aufbauen (oder behalten) muss, mit denen eine starke Kontrolle der Zulieferer bzw. der Zulieferkette überhaupt erst möglich ist. Aus dieser Position heraus könnte die Öffentliche Hand den Innovations- und Flexibilitätsdruck auf die Baubranche erhöhen und damit die Wettbewerbsintensität insgesamt.

Weitere wettbewerbliche Anreize könnten in einer veränderten Vertragsgestaltung liegen. Danach würde bei PPP-Verträgen zunächst ein Rahmenvertrag geschlossen und dann würden – wie in der Automobilindustrie – in kürzeren Abständen Abnahmeverträge über eine bestimmte Leistung (z. B. Quadratmeter Schulgebäude) zu einem bestimmten Preis (z. B. Mietpreis pro Quadratmeter) folgen.

Große Dienstleister wie Hochtief oder BilfingerBerger wären vergleichbar mit Tier 1-Systemlieferanten der Automobilindustrie. Bau- und Betriebsleistung erfolgten durch Nachunternehmer auf den Zulieferstufen Tier 2 und Tier 3. Die Planungs- und Kontrollhoheit läge bei der Öffentlichen Hand. Sie definiert und konzipiert die „erforderliche“ Leistung.

Abb. 2.7 Möglichkeiten der strategischen Positionierung der Öffentlichen Hand innerhalb der Wertschöpfungskette von Bildungsimmobilien, eigene Darstellung

Strategie-Variante 2: Große Dienstleister wie Hochtief und BilfingerBerger übernehmen sämtliche Lebenszyklusaufgaben in Eigenregie und die Öffentliche Hand strebt an, in Zukunft weitere Kompetenzen an die großen Dienstleister abzugeben. Dann wird kein eigenes Kompetenzzentrum für Immobilienplanung und Immobilienbetrieb benötigt, vielmehr konzentriert sich die Öffentliche Hand auf ihre verbliebenen Aufgaben. Sie zieht sich auf die Rolle als Kunde zurück, wobei ihr lediglich Kompetenzen in der Qualitätsprüfung verbleiben.

Diese Variante impliziert allerdings, dass private Unternehmen langfristig nicht nur die Leistung erbringen, sondern letztlich erweiterte Kompetenzen und Mitspracherechte bekommen werden bei der Frage, ob und wie öffentliche Leistungen bereitgestellt werden.

Aber gerade weil der Staat eine Bereitstellungsgarantie für öffentliche Leistungen gibt, darf er sich bei diesem Kunden-Modell nicht von wenigen Anbietern abhängig machen. Er muss schon aus Gründen der staatlichen Unabhängigkeit für genügend Wettbewerb um die Leistungserbringung sorgen. Innerhalb der strategischen Gruppe der Bildungsimmobilien-PPP existiert derzeit jedoch ab einem Projektvolumen von 25 Mio. € eine oligopolistische Marktstruktur mit einer starken Marktmachtkonzentration bei wenigen Anbietern. Wählt die Öffentliche Hand die Strategie-Variante 2, müsste besonders auf eine bessere Streuung der PPP-Verträge geachtet werden. Dabei kommen der Bildung kleiner er Vergabelose und Senkung der Fixkosten bei der Finanzierung die Schlüsselrollen zu.

Außerdem empfiehlt sich aus dem Benchmarking mit der Praxis im Vergleichsmarkt für die Öffentliche Hand, ihre PPP-Vertragswerke zu überdenken. Die Vertragsgestaltung bei PPP könnte demnach wettbewerblicher verfasst werden. Dies verlangt, dass es nicht mehr nur einen PPP-Vertrag gibt, sondern zwei Vertragskomponenten in einem umfassenderen Vertragswerk: a. eine Rahmenvereinbarung und zusätzlich b. in regelmäßigen Abständen aktualisierte Abnahmeverträge.

Der Rahmenvertrag wäre vergleichbar mit dem Sourcing Commitment in der Automobilindustrie. Die Öffentliche Hand schließt mit einem Anbieter einen Vertrag zur Bereitstellung einer Immobilie für einen Zeitraum, zum Beispiel den 30-Jährigen Lebenszyklus der Immobilie. Außerdem spezifiziert der Rahmenvertrag den Lieferumfang und das Investitionsvolumen der Immobilie in den ersten Jahren. Ab einem gewissen Zeitpunkt, zum Beispiel nach 5 oder 10 Jahren, werden dann Mietkonditionen und Abnahmemengen von der Öffentlichen Hand mit dem Anbieter in regelmäßigen Abständen, zum Beispiel alle 5 Jahre, neu verhandelt.

 
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