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2.5 Handlungsbedarf: Erhöhter Wettbewerb ist bei allen PPP Kategorien möglich

Anhand von PPP-Bildungsimmobilien untersucht die Verfasserin exemplarisch die Wettbewerbswirkungen auf PPP der Kategorie A. Bei der Untersuchung des Marktumfeldes wird deutlich, dass PPP-Anbieter einem vergleichsweise niedrigeren Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind, als im freien Markt konkurrierende Unternehmen.

Bei der Branche für Gewerbeimmobilien handelt es sich insgesamt um eine hoch-kompetitive Branche. Im Gegensatz dazu lässt sich beim Teilmarkt PPP-Bildungsimmobilien ein geringerer Wettbewerbsdruck unter den Marktteilnehmern feststellen. Damit einher geht eine höhere Marktmachtkonzentration in dieser strategischen Gruppe. Diese stärkere Konzentration innerhalb der Gruppe PPPBildungsimmobilien ist aber zunächst noch nicht bedenklich. Grenzt man die strategische Gruppe aber weiter ein und betrachtet nur Projekte mit einem Investitionsvolumen von über 25 Mio. €, zeigt sich eine oligopolistische Marktstruktur. Nur wenige Anbieter sind überhaupt in der Lage, um Ausschreibungen in dieser Höhe zu konkurrieren. Entsprechend höher ist hier die Marktmachtkonzentration und damit einher geht ein niedrigerer Wettbewerbsdruck.

Durch das in Deutschland übliche Vergabeverfahren bei PPP wird die Zahl der Teilnehmer an einer Ausschreibung von vornherein stark begrenzt. Die Öffentliche Hand bildet nämlich zunehmend große Vergabelose26, statt z. B. einzelne Schulbauten als PPP-Projekte auszuschreiben und damit auch Chancen für kleinere Unternehmen zu ermöglichen.

Die Komplexität der PPP-Finanzierung und die damit verbundenen Fixkosten lassen vermuten, dass die Öffentliche Hand vor allem deshalb so große Vergabelose bildet. Diese begünstigen allerdings die großen Baudienstleister, fördern die Monopolisierung und weisen kleineren Unternehmen allenfalls den Zulieferstatus zu. Große Lose führen damit zu weniger Wettbewerb um den Markt. Effizienzgewinne durch eine Projektfinanzierung und eventuelle finanzierungsbedingte Skalenerträge müssen daher gegen wettbewerbliche Effizienz und Innovationskraft in der Ausschreibung aufgewogen werden.

Die Öffentliche Hand wird sich hier entscheiden müssen. Entweder möchte sie kurzfristig versuchen, mit großen Losen finanzwirtschaftliche Skaleneffekte zu heben, oder sie möchte mit kleinen Losen den Wettbewerb um den Markt nachhaltig schüren und auf diese Weise auf Dauer leistungsbedingte Effizienzgewinne in der Realwirtschaft erreichen.27

Auch die Untersuchung der Anreizwirkungen der Marktteilnehmer von Wolff zeigt potentiale zur Intensivierung des Wettbewerbs.

Bei Vertrags-PPP existieren klare Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen. Sie scheinen auch aufgrund des Lebenszyklus-Ansatzes derzeit effizienter wirtschaften zu können, als dies die staatliche Eigenerstellung und in der Folge die staatliche Eigenregie beim Betrieb tut. Sie sind daher eine wünschenswerte Beschaffungsalternative aus Sicht der Nutzer und Steuerzahler.

Doch warum ist die Öffentliche Hand überhaupt auf private Mithilfe angewiesen, wenn sie diese Effizienz-Potentiale heben will? Aus Sicht des Bürgers wäre es wünschenswert, die Öffentliche Hand könnte dies aus eigener Kraft. Das Lebenszyklus-Konzept gehört schließlich schon zum Standardwissen in wirt-schaftswissenschaftlichen Studiengängen und findet eine breite Akzeptanz in der privaten Wirtschaft. Umso verwunderlicher ist es, dass es bisher keine Anwendung in der Öffentlichen Verwaltung gefunden hat und es dafür der Hilfe privater Partner bedarf. Organisations-PPP unterscheiden sich von Vertrags-PPP nur in einem Punkt: der ausgegründeten Projektgesellschaft, an der auch die Öffentliche Hand beteiligt ist. Bei Organisations-PPP ist die Öffentliche Hand für das PPP:

1. der einzige Großkunde des PPP und

2. beteiligt an den Gewinnen und Verlusten der PPP-Gesellschaft.

Diese Vertragsgestaltung der Organisations-PPP (auch institutionelle PPP) mündet folglich in eine klassische Dilemma-Situation. Obwohl eine effiziente Leistungserbringung wünschenswert wäre, wird es aufgrund individueller Anreize der handelnden staatlichen Amtsträger bei den steuerfinanzierten Organisations-PPP wahrscheinlich nicht dazu kommen. Organisations-PPP sind damit nicht anreizkompatibel in Bezug auf die Interessen der Steuerzahler.

Problematisch an der Gründung gemeinschaftlicher staatlich-privater Unternehmen zur PPP-Bewirtschaftung ist zudem, dass die Zahlungsbereitschaft des privaten Partners positiv mit der Stärke der eingeräumten monopolistischen Stellung korreliert ist.

PPP der Kategorie A könnten generell erhöhtem Wettbewerbsdruck ausgesetzt werden. Dieser wäre wünschenswert im Hinblick auf die Öffentlichen Leistungsgarantien gegenüber dem Bürger.

Vor dem Hintergrund, dass private Bildungseinrichtungen ihren Bedarf nach Immobilien am freien Markt für Gewerbeimmobilien decken, scheint es insgesamt aber fraglich, ob die Form der PPP-Bereitstellung von Bildungseinrichtungen der Öffentlichen Hand überhaupt notwendig ist. Wenn „private Teilzeit-Monopole“ (PPP) bei einer sehr langen Vertragslaufzeit, nur diszipliniert durch eine Ausschreibung deutlich effizienter sind als die staatliche Eigenerstellung, wie viel effizienter könnte dann darüber hinaus eine vollständige marktliche Bereitstellung im Wettbewerb auf dem Markt für Gewerbeimmobilien sein?

Die Öffentliche Hand könnte nicht nur PPP als alternative Leistungserbringung in Betracht ziehen. Vielmehr könnten die bisher von ihr monopolistisch bewirtschafteten, aber wettbewerbsfähigen PPP-Anwendungen für den Wettbewerb geöffnet werden, oder die Öffentliche Hand könnte Quasi-Märkte bei den nicht marktfähigen Leistungen etablieren. Dann müssten PPP nicht nur aus dem Vergleich mit einer öffentlichen Eigenerstellung als Sieger hervorgehen, sondern sie müssten auch effizientere Lösungen produzieren als dies eine marktliche oder quasi-marktliche Bereitstellung tun könnte.

Schulze Wehninck alaysiert die Wettbewerbswirkungen auf PPP der Kategorie B exemplarisch anhand von Abfallwirtschafts-PPP.

PPP sollten nach Schulze Wehninck nur Anwendung in den folgenden sachlich relevanten Märkten finden, bei:

1. Sammlung und Transport von Restmüll,

2. Sammlung und Transport von kommunalem Altpapier,

3. Entsorgung von Siedlungsabfall,

4. Sortierung/Verwertung von Altpapier.

Für die Märkte Sammlung und Transport von Restmüll und Altpapier kann er strukturell begründete und nicht leistungsbedingte Wettbewerbsbeschränkungen zu Gunsten der Abfall-PPP und zu Lasten der Bürger nachweisen. Aus der gesetzlichen Überlassungspflicht ergibt sich eine monopolistische Bewirtschaftung, welche durch lange Vertragslaufzeiten unangemessen verstetigt wird. Potenzieller Wettbewerb ist nicht möglich und kann folglich keine disziplinierende Wirkung auf den gesetzlich geschützten privaten Monopolisten ausüben.

Insofern bestehen für Sammlung und Transport von Restmüll und kommunalem Altpapier erhebliche Verhaltensspielräume der PPP-Betreiber, ohne dass ihr Verhalten Reaktionen bei Nachfragern oder Wettbewerbern hervorruft. Unabhängig von der PPP-Form haben die Betreiber ein Interesse, ihren Handlungsspielraum zu Lasten der gebührenzahlenden Haushalte auszunutzen. Beim Wertstoff Altpapier ist dies besonders problematisch. Denn obwohl ein liberalisierter Markt für die Verwertung von Altpapier existiert, werden die privaten Haushalte gezwungen die ineffiziente Leistung bei der Sammlung ihres Altpapiers über Monopolpreise zu subventionieren. Zusätzliche Wettbewerber sind sogar per Gesetz vom Markt ausgeschlossen. Damit kann auch von potenziellen Wettbewerbern keine disziplinierende Wirkung ausgehen.

Bei der Entsorgung von Siedlungsabfällen besteht grundsätzlich eine technisch und ökonomisch mögliche Substitutionskonkurrenz, erstens durch konkurrierende Anbieter mit freien Kapazitäten oder zweitens durch neue, innovative Entsorgungsverfahren. Durch die langfristig zugesicherten Siedlungsabfallmengen erringen PPP jedoch auch in diesem Markt eine unangemessene marktbeherrschende Stellung. Diese unangemessene Stellung erlaubt PPP u. a. eine Quersubventionierung ihrer Aktivitäten auf angrenzenden liberalisierten Märkten, z. B. im vollständig liberalisierten Verwertungsmarkt für gewerbliche Mischabfälle. Dies ist aus wettbewerblicher Sicht besonders bedenklich, weil es erlaubt, Konkurrenten dort mit nicht verursachungsgerechter Preisbildung aus dem Markt zu drängen und damit einen Markt mit ursprünglich funktionsfähigem Wettbewerb zusätzlich zu monopolisieren.

Auch bei der Entsorgung von Siedlungsabfällen kommt es also zu Monopolisierungseffekten. PPP können auch hier Leistungen in angrenzenden, liberalisierten und funktionsfähigen Märkten quersubventionieren. Sie beeinträchtigen dadurch möglicherweise dank ihrer gesetzlich manifestierten marktbeherrschenden Stellung bei der Entsorgung von Siedlungsabfällen zusätzlich den Wettbewerb auf diesen Märkten.

Auch bei der Sortierung und Verwertung von kommunalem Altpapier kommt es bei Abfall-PPP zu ausgeprägten Monopolisierungseffekten. In diesem Markt wäre sogar eine vollständige Liberalisierung möglich, da die irreversiblen Investitionen deutlich geringer sind als bei anderen abfallwirtschaftlichen Märkten. Eine monopolistische PPP-Bewirtschaftung ist darum nicht effizient.

Hier gilt analog, was zum Transport von kommunalem Altpapier gesagt wurde. Für Privathaushalte besteht ein Vertragszwang mit dem kommunalen Anbieter. Im Gegensatz dazu unterliegen Gewerbebetriebe nach deutschem Recht nicht der kommunalen Entsorgungspflicht. Sie können sich also einen Anbieter ihrer Wahl aussuchen. Das führt zu substantiell geringeren Gebühren für die Altpapierentsorgung der Gewerbebetriebe, weil im Fall des Altpapiers transportierende und sortierende Unternehmen den Rohstoff Altpapier an die wiederverwertende Papierindustrie verkaufen können. Es besteht also keine Notwendigkeit, die Kosten der Sammlung und Sortierung komplett über die Altpapier-Erzeuger zu decken.

Zusätzlich zu den Erkenntnissen Schulze Wehnincks sei erwähnt, dass PPP, die mit den von ihnen erhobenen Gebühren Gewinn erwirtschaften, genau genommen eine versteckte Steuer erheben. Die vormals steuerfinanzierte Dienstleistung Straßenbereitstellung wird ersetzt durch eine nun gebührenfinanzierte Dienstleistung, ohne dass die Steuerlast gesenkt wird. Das ist nach Le Bons Anleitung zur diktatorischen Unterwerfung eines Volkes ein geschickter Schachzug:

„Darf z. B. ein Gesetzgeber, der eine Steuer auflegen will, die theoretisch gerechteste wählen? Keinesfalls. Die ungerechteste kann praktisch für die Massen die beste sein, wenn sie am unauffälligsten und leichtesten in Erscheinung tritt. Auf diese Weise wird eine hohe indirekte Steuer allzeit von der Masse angenommen werden.“28

Es kann aber kaum im Sinne einer Regierung und Verwaltung in einem demokratischen Staat sein, den Bürgern und ihren Abgeordneten durch die Erhebung versteckter Steuern die Kontrolle über deren Erhebung und Verwendung zu entziehen und die Bürger zugunsten privatwirtschaftlicher Gewinne mehr als von der staatlichen Leistung her begründet finanziell zu belasten. Insofern sind PPP der Kategorie B keine empfehlenswerte Form der Leistungserbringung, zumindest aus Sicht der Leistungsempfänger, nämlich der Bürger. Aber die (steuerzahlenden) Bürger werden bislang bei Effizienzurteilen über PPP überhaupt nicht beachtet, weil allein die unmittelbaren Partner von PPP im Fokus stehen: die Öffentliche Hand und deren private Partner. Der Bürger als Kunde ist bislang weder „König“ bei den PPP-Verträgen noch in den wissenschaftlichen Untersuchungen dazu.29

 
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