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2.4 PPP kategorisiert nach ihren Anreizwirkungen

Als Resultat aus den zwei bisher dominanten Schwerpunkten einer juristisch und einer Bauingenieur-geprägten Diskussion werden PPP-Projekte im Schrifttum nicht nach ökonomischen Kriterien kategorisiert, sondern allgemein entweder nach den Vertragstypen oder nach der Art der Bau- und Baunebenleistung.

Diese Kategorisierung von PPP-Projekten scheint jedoch für eine wettbewerbliche Analyse nicht geeignet. Dafür müsste man PPP vielmehr nach ihren Markt- und Anreizstrukturen bei den beteiligten Akteuren ordnen. Unter dem Marktaspekt sind zunächst die Empfänger der PPP-Leistung zu unterscheiden.

• PPP können ihre Leistungen direkt für den Bürger erbringen. Hierzu zählen unter anderem Schulen oder Krankenhäuser, aber auch Infrastruktur-PPP wie Straßen oder Flughäfen. In Großbritannien wird sogar die gesamte Bildungsdienstleistung vom PPP erbracht.

• Darüber hinaus existieren PPP, welche eine Leistung produzieren, die unmittelbar nur von der Verwaltung oder anderen staatlichen Institutionen „konsumiert“ wird. Hierzu zählen Verwaltungsgebäude, Justizgebäude oder IT-Dienstleistungen für die Verwaltung.

Leistungen für die Verwaltung werden immer und allein über Steuergelder finanziert, weil die Herstellung eines ursächlichen Zusammenhangs zur Leistung für den Bürger hier nicht möglich ist und daher auch keine Fixierung eines „GebührenPreises“. Werden Leistungen dagegen direkt für den Bürger erbracht, empfiehlt es sich wegen unterschiedlicher Transparenz und Unmittelbarkeit der Preiswirkungen für den Bürger, gebührenfinanzierte von steuerfinanzierten Leistungen zu trennen. Mit gebührenfinanzierten PPP-Leistungen sind Leistungen gemeint, die mehr oder minder vollständig über Nutzungsgebühren der Bürger finanziert werden. Je nach politischer Vorgabe ergeben sich Unterschiede nach der Art der so finanzierten Leistung. In Deutschland gehören zu den gebührenfinanzierten PPP z. B. abfallwirtschaftliche PPP, welche sich ohne staatliche Zuwendungen über Müllgebühren finanzieren, oder Straßen-PPP, bei denen von den Bürgern eine Mautgebühr erhoben wird, die zumindest die Kosten decken soll, aber die auch Ausdruck monopolistischen Preisverhaltens sein kann.

Eine echte Gebühr ist ein Leistungspreis für eine im Gegenzug erbrachte Leistung. Außer diesem Leistungspreis gibt es für den Erbringer der Leistung keine andere Vergütung. Insoweit ist die jüngst in einigen Bundesländern erhobene „Studiengebühr“ trotz ihres Namens keine Gebühr in diesem Sinne, sondern ein „Studienbeitrag“, weil der Staat nach wie vor hohe Steuermittel zur Finanzierung bereithält. Zudem gibt es hierbei keine direkte Entsprechung zwischen der angeblichen

„Gebühr“ und dem Wert der staatlichen Gegenleistung. Ein für die Hochschule teures Ingenieurstudium und ein vergleichsweise billiges Germanistikstudium verlangen dieselben „Studiengebühren“. Dasselbe gilt im kommunalen Bereich etwa für die Anliegerbeiträge, die unabhängig von der tatsächlichen Straßennutzung und damit auch unabhängig von der konkreten Gegenleistung erhoben werden.

Beiträge sind also anders als Gebühren meist weder verursachungsgerecht noch kostendeckend. Werden solche Beiträge erhoben, können öffentliche Leistungen durch die Nutzer demnach auch teilfinanziert werden. Der Steuerzahler subventioniert die Produkte oder Dienstleistungen, soweit die Beiträge eine Finanzierungslücke offenlassen. Darum werden über Beiträge (meist geringfügig) teil-finanzierte Leistungen in dieser Arbeit als steuerfinanzierte Leistungen angesehen.

Hier werden im strikten Sinne nur solche Zahlungen als „Gebühren“ bezeichnet, die einen Preis für die staatliche Gegenleistung oder eben für die Gegenleistung der PPP-Gesellschaft darstellen. Zwischen der Zahlung der Gebühr und der Gegenleistung muss daher ein direkter ursächlicher Zusammenhang bestehen.

Folgerichtig gehören zum Beispiel Straßen-PPP, bei denen die PPP-Gesellschaft ihre Zahlungen nicht von den Bürgern, sondern von der Verwaltung bekommt, in die Kategorie der steuerfinanzierten PPP-Leistungen an den Bürger. Wenn aber eine vollständig kostendeckende Mautgebühr erhoben wird, dann fallen diese StraßenPPP in die Kategorie gebührenfinanzierte Leistungen an den Bürger.

Hier werden also drei PPP-Konstellationen unterschieden:Konstellation A.1: Nutzer Bürger, steuerfinanzierte Leistung. Konstellation A.2: Nutzer Verwaltung, steuerfinanzierte Leistung. Konstellation B: Nutzer Bürger, gebührenfinanzierte Leistung.

Diese drei Konstellationen können in Deutschland unterschiedlichen Anwendungsgebieten zugeordnet werden, dargestellt in Tab. 2.1.

Aus diesen Zuordnungen und entsprechenden vertraglichen Ausgestaltungen ergeben sich Unterschiede bei den Anreizen auf die PPP-Beteiligten. Grund zu der

Tab. 2.1 PPP-Konstellationen in Deutschland

Anwendungsgebiet

Nutzer

Finanzierung

Öffentliche

Bürger

Steuern

Gebühren

Verwaltung

Öffentlicher Hochbau

Verwaltung

x

x

Bildung

x

x

Sicherheit

x

x

Gesundheit

x

x

x

x

Verteidigung

x

x

Verkehr Straßen x x x

Ver- und Entsorgung

Energie

x

x

Wasser

x

x

Abfall

x

x

Annahme besteht darum, dass sich das Marktverhalten der Akteure zwischen den jeweiligen PPP-Kategorien deutlicher unterscheidet als innerhalb einer Kategorie, wo deutlich geringere Unterschiede bestehen.

 
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